Zastupitelstvo obce (města, městské části) je z právního hlediska nejvyšším orgánem daného územně-samosprávného celku. Nota bene zastupitelstvo obce (města, městské části) je jediný orgán obce, který výslovně zmiňuje Ústava České republiky, která ve svém čl. 101 odst. 1 stanoví, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem. Dle čl. 104 odst. 2 Ústavy České republiky zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu kraje. Z předestřeného heslovitého ústavního vymezení právního postavení zastupitelstva jasně plyne, že zastupitelstvo obce (města, městské části) představuje nejvyšší samosprávný orgán obce.[1]

 

Jak známo zastupitelstvo obce je orgánem kolektivním (kolegiálním), nikoliv monokratickým. Je složeno ze členů zastupitelstva, kteří jsou jako jediní voleni v přímých demokratických volbách.

 

Hlavní řešená otázka

In medias res: V následujícím textu se zamyslíme stručně nad otázkou, zdali člen zastupitelstva obce (města, městské části) má dnes právo domáhat se u správního soudu nápravy, pakliže rada obce (města, městské části) mu neumožnila projednání jeho návrhů, tím že nezařadila jím navrhované body na program jednání zastupitelstva obce (města, městské části).

Představme si situaci, která se v „komunální praxi“ děla a děje: člen zastupitelstva podá, s dostatečným předstihem, návrh či návrhy k projednání na příštím zasedání zastupitelstva města. Rada města se s jeho návrhy seznámí (na zasedání rady, které předchází zasedání zastupitelstva) a rozhodne, že zastupitelem navrhované body nezařadí. Stranou nyní ponechme, jak (a zdali vůbec) zamítnutí zařazení rada města odůvodní, nyní řešíme právní otázku, zda má dotčený zastupitel oprávnění domáhat se zařazení svého bodu následně prostřednictvím správního soudu.[2][3]

Zopakujme si hlavní řešenou otázku: Je možno se v tomto případě domáhat soudní ochrany?  

Pro naši tématiku je stěžejní si uvědomit právní jádro věci, tedy že rada města jednala vůči „poškozenému“ členovi zastupitelstva v rámci vzájemného vztahu mezi orgány téhož územního samosprávného celku, tedy v rámci veřejnoprávního vztahu mezi radou a zastupitelstvem města, respektive členem zastupitelstva obce, na který se ex lege nevztahuje působnost správního řádu, tedy ve smyslu jeho ustanovení § 1 odstavec třetí. Jinak vyjádřeno, nešlo zde (ani jít nemohlo) o žádný typ vrchnostenského (správního) aktu vůči podřízeným subjektům. Z čehož plyne, že při takovém správně-právním rozložení karet, není de lege lata dána pravomoc (správního) soudu rozhodnout ve smyslu ustanovení § 82 ve spojení s ustanov. § 4 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního (dále též s. ř. s), protože se zde nejednalo o zásah správního orgánu, k němuž došlo v teritoriu výkonu veřejné správy.

 

Z relevantní judikatury

Co je autorovi tohoto textu známo, tak i aktuální správně soudní judikatura[4] se přiklání ke stanovisku, že návrhové právo člena zastupitelstva města zde nepožívá soudní ochrany. V následujícím rozsudku se sice jednalo o právo člena zastupitelstva městské části hlavního města Prahy, nicméně veřejnoprávní dopady jsou zde z povahy věci stejné i na postavení a ochranu zastupitelů všech ostatních českých (resp. moravských) měst a obcí.

Právo člena zastupitelstva městské části hlavního města Prahy předkládat zastupitelstvu městské části návrhy na projednání [§ 51 odst. 2 písm. a) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze] není veřejným subjektivním právem fyzické osoby, kterému by měla být poskytnuta ochrana ve správním soudnictví. Člen zastupitelstva se proto nemůže bránit proti postupu rady městské části hlavního města Prahy, která nezařadila jím navrhované body na program jednání zastupitelstva, žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. Nezařazení bodu do návrhu programu zasedání zastupitelstva totiž nepředstavuje vrchnostenský akt namířený vůči členu zastupitelstva coby adresátovi veřejné správy, nýbrž se jedná o vztah mezi jednotlivými orgány téže samosprávy městské části, tj. radou, zastupitelstvem a jeho členem, při sestavování a schvalování programu jednání zastupitelstva.[5]

Musíme ovšem dodat pro informační komplexnost, že o právně rozdílnou situaci by se jednalo v případě, kdy by se stěžovatel domáhal ochrany svých práv vůči orgánu městské části nikoliv v postavení člena zastupitelstva při výkonu svých zákonných oprávnění vyplývajících z výkonu jeho funkce, ale jako občan obce (města, městské části či městského obvodu).

Zde by se občan (nikoliv tedy zastupitel města) ochrany v rámci správního soudnictví domáhat mohl. Připomeňme, že Nejvyšší správní soud již ve své dřívější judikatuře pravil, že nezákonným zásahem, proti němuž je možno (!) se bránit zásahovou žalobou, může být podle okolností postup, kdy předsedající při zasedání zastupitelstva neumožní konkrétnímu jednotlivci realizovat právo dle § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení.

Půjde o situace, kdy konkrétní občan požádá o slovo ke konkrétnímu bodu programu nebo v rámci rozpravy před hlasováním o programu a předsedající (či zastupitelstvo) mu neumožní vystoupit výslovným sdělením, uplatněním síly, technickým opatřením (vypnutí mikrofonu apod.), případně jiným obdobným způsobem, a podle okolností též přehlížením (viz rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2018, čj. 6 As 48/2018-35, č. 3791/2018 Sb. NSS).

Proč tomu tak je? Proč zastupiteli právo na soudní ochranu zde nenáleží a „prostému občanu obce“ naopak přináleží? Zde je důležité si uvědomit, že ve druhém případě by zastupitelstvo vůči občanu jednalo ve vrchnostenském (!) postavení a jeho jednáním by občan mohl být zkrácen na svém veřejném subjektivním právu občana obce (či města nebo městské části).

Takže paradoxně zde veřejná práva občana požívají intenzivnější ochrany, než práva zastupitele obce, který je samozřejmě taktéž současně občanem obce, nicméně z logiky věci nemůže dočasně (a účelově) opustit své postavení zastupitele obce a požívat silnější soudní ochrany, jak bylo naznačeno výše, tak jak jej požívají „běžní občané“ obce (města, městské části).

 

Závěrem

Máme za to, že aktuální právní úprava i návazná soudní praxe je v zásadě v pořádku, byť by se někomu na první pohled mohla zdát vůči zastupitelům obcí přespříliš přísná a částečně i nelogická. Rada obce zde ovšem není v postavení správního orgánu při výkonu veřejné správy, neboť zde není dáno její vrchnostenské postavení. Prapodstatou českého správního soudnictví je, že soudy v jeho rámci poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob, nicméně to není případ návrhového práva zastupitele obce, jak bylo popsáno a analyzováno výše. A contrario: Pakliže bychom zde našli důvody pro možnost přezkumu ze strany správních soudů, jednalo by se ve svých důsledcích o protiústavní postup.

Připomeňme, že článek osmý naší normy norem, tedy Ústavy, garantuje samosprávu územních samosprávných celků. Kterými jsou dle jejího článku 99 obce a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky.

Nadto dle článku 100 odst. 1, věty první, Ústavy platí: „Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu“. Čl. 102 Ústavy vytváří zastupitelskou formu práva na samosprávu, pro jehož ochranu je určující čl. 101 odst. 4: „Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.“ 

 Jinak vyjádřeno Česká republika smí vkročit do práva územních samosprávných celků[6] na samosprávu pouze a jen tehdy, jestliže to nepochybně vyžaduje ochrana zákona.[7] Zdůrazněme, že potřebu ochrany zákona však nemožno odůvodnit extenzivní právní interpretací nemající podporu v naší zákonné úpravě, byť by byl takový výklad logický a nevzbuzující pochybnosti o jeho účelnosti a rozumném smyslu.[8] Pokud bychom zde tedy zmíněný správně-soudní přezkum připustili, tak by se jednalo o perfidní atak na ústavní právo na samosprávu obcí a krajů.

 Sečteno: stanovení návrhu programu jednání zastupitelstva města je nepochybně součástí práva na územní samosprávu. Rada města návrh programu schválí usnesením a poté jej předkládá ke schválení zastupitelstvu. Autor tohoto článku obdobně jako Nejvyšší správní soud se zřetelem na výše uvedené nevidí prostor pro legitimní zásah soudní moci do tohoto postupu rady města.

 

Autor JUDr. Petr Kolman, Ph.D., působí jako vysokoškolský pedagog, VŠ Ambis
Foto: canva.com a archiv AD

 

---

[1] Srov. např. Břeň, J: Právní postavení zastupitelstva obce, Moderní obec č.7/2011, Praha, anebo četné články advokátky Jany Zwyrtek Hamplové taktéž v odborném časopise Moderní obec, a dále odborná publikace: Koudelka, Z., Průcha, P., Zwyrtek Hamplová, J.: Zákon o obcích (obecní zřízení) – Komentář. Praha: Leges, 2019.

[2] Stranou rovněž ponecháváme, že poškozený nevyslyšený člen zastupitelstva obce by v tomto případě samozřejmě mohl na zasedání zastupitelstva interpelovat členy rady obce (včetně starosty), proč jeho návrh nebyl zařazen na pořad zasedání. Též by si mohl stěžovat na relevantních sociálních sítích či v lokálním tisku. To nyní není řešeno.

[3] Taktéž nyní neřešíme, že by zastupitel obce mohl bod navrhnout přímo na jednání zastupitelstva, nikoliv tedy dopředu prostřednictvím rady obce, jak bylo popsáno v textu.

[4] Především z NSS.

[5] Viz znění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2020, čj. 1 As 193/2020-32.

[6] Tedy našich 6250 obcí a 13 krajů (plus hlavní město Praha).

[7] Viz čl. 101 odst. 4 Ústavy.

[8] Viz např. nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02.