ÚS zrušil část volebního zákona porušující rovnost volebního práva
Dne 3. února 2021 Ústavní soud zveřejnil nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17, v němž konstatoval, že stanovení uzavíracích klauzulí pro koalice politických stran je v rozporu s Ústavou. Úprava byla do volebního zákona vložena v roce 2000 a i její tvrzenou protiústavností se již v minulosti Ústavní soud zabýval (Pl. ÚS 42/2000). Nyní dospěl k závěru, že tato umělá regulace koalic neplní svůj smysl, neboť může zkreslovat legitimitu volebního výsledku a nutí strany k vytváření koalic ex lege (ve snaze dostat se do Poslanecké sněmovny, nikoliv prosazovat názorově podobný program), a proto je tato právní úprava nepřiměřená a nedůsledná. Pokud chce zákonodárce umožnit, aby se do Poslanecké sněmovny dostaly i menší strany se ziskem 5 %, musí to v nové právní úpravě zřetelně vyjádřit.
Skupina senátorů (dále též „navrhovatelka“) navrhla Ústavnímu soudu zrušení několika ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky. Důvodem tvrzené neústavnosti těchto ustanovení je jednak použití tzv. D´Hondtovy volební formule[1] při současném rozdělení České republiky do 14 různě velkých volebních krajů a návrhem byla také zpochybněna ústavnost uzavíracích klauzulí pro politické strany a hnutí kandidující v koalici[2].
Ve vztahu k neústavnosti rozdělení České republiky do 14 volebních krajů za současného uplatnění tzv. D´Hondtovy metody navrhovatelka namítá porušení principu rovného volebního práva, resp. rovnosti hlasů a zásady poměrného zastoupení. Především v menších volebních krajích mají hlasy voličů stran, které překročily uzavírací klauzuli, natolik odlišnou hodnotu, že voliči menších stran jsou systémově diskriminováni. Neústavnost načítacího kvora pro koalice odůvodnila navrhovatelka poukazem na neopodstatněnost tohoto institutu, který neplní předpokládanou integrační funkci a do zákona se dostal – dle navrhovatelky – značně nestandardní cestou.
Po důkladném uvážení Ústavní soud návrhu vyhověl a část napadených ustanovení volebního zákona zrušil.
Ústavní soud ve svém nálezu nejprve podrobně věnoval obecným principům a východiskům volebního práva, mezím přezkumu ústavnosti volebního zákonodárství, ústavnímu požadavku poměrného zastoupení ve volbách do Poslanecké sněmovny a vztahu jednotlivých prvků volebního systému; to vše na pozadí dosavadní judikatury a právně-historické komparace.
Ve vztahu k námitkám navrhovatelky ohledně různé velikosti volebních krajů Ústavní soud dovodil, že pokud má být základem poměrného zastoupení vyjádření poměru voličské podpory jednotlivých kandidátních listin v rámci Poslanecké sněmovny, nelze bez opory v ústavě rozdělit volební území na různě velké volební jednotky, neboť to může uplatnění poměrného zastoupení deformovat. Poměrnost zastoupení nelze podle Ústavního soudu měřit jen podle volebních krajů, kde je nyní poměrnost zajištěna v neprospěch menšiny, ale podle výsledku voleb do Poslanecké sněmovny jako celku. Relativní rovnosti tak musí být dosaženo v rámci celé republiky, a to jak z hlediska rovného přístupu k voleným funkcím, tak i tím, že voliči v každém kraji musí mít stejnou možnost ovlivnit celkový výsledek volby. I když stávající členění volebního území na různě velké volební kraje není samo o sobě neústavní, spolu s dalšími prvky volebního systému porušuje principy rovnosti hlasů a rovnosti šancí kandidujících politických stran, což neústavní je. Přestože námitky navrhovatelky směřovaly zejména proti tomu, že volebními kraji pro volby do Poslanecké sněmovny jsou vyšší územní samosprávné celky podle § 26 volebního zákona, tento koncept volebních krajů Ústavní soud nezrušil. Podle jeho názoru je dostačující zrušení dalších prvků techniky volební reprezentace, které byly obsaženy v § 48 a 50 volebního zákona, což umožní zákonodárci přijmout novou systémovou nápravu volebního systému i bez toho, aby se změnil počet nebo struktura volebních krajů.
Ústavní soud naopak nepřisvědčil tomu, že by 5% uzavírací klauzule pro vstup politické strany do Poslanecké sněmovny byla protiústavní. Zde navázal na svoji předchozí judikaturu (Pl. ÚS 25/96), a potvrdil, že Ústava zakotvuje princip poměrného zastoupení za účelem konání voleb právě „do Poslanecké sněmovny“. Účelem voleb tak není pouze závazné zjištění názorů voličů, ale i ustavení komory Parlamentu, která bude způsobilá plnit všechny funkce zákonodárného sboru v podmínkách parlamentní demokracie. Roztříštěnost mnoha politických stran, neschopných zajistit sněmovní většinu, by plnění těchto funkcí mohla znemožnit.
Stanovení uzavíracích klauzulí pro koalice politických stran naopak Ústavní soud shledal v rozporu s Ústavou. Napadená úprava byla do volebního zákona vložena v roce 2000 a i její tvrzenou protiústavností se již v minulosti Ústavní soud zabýval (Pl. ÚS 42/2000). Nyní dospěl k závěru, že tato umělá regulace koalic neplní svůj smysl, neboť může zkreslovat legitimitu volebního výsledku a nutí strany k vytváření koalic ex lege (ve snaze dostat se do Poslanecké sněmovny, nikoliv prosazovat názorově podobný program), a proto je tato právní úprava nepřiměřená a nedůsledná. Pokud chce zákonodárce umožnit, aby se do Poslanecké sněmovny dostaly i menší strany než se ziskem 5 %, tak to musí v nové právní úpravě zřetelně vyjádřit.
Ústavní soud zdůraznil, že na základě své působnosti musel posoudit – a proto posoudil – ústavnost napadených ustanovení a následně zrušil ta, která způsobovala porušení principu rovnosti hlasů.
Organizace již vyhlášených voleb však tímto rozhodnutím nebyla dotčena.
Rizika spojená se změnou volebních pravidel by nastala až po uplynutí lhůty pro podávání kandidátních listin, tedy v srpnu 2021. To dává zákonodárci dostatečný prostor pro přijetí nové právní úpravy, která zrušené části čtyř paragrafů volebního zákona nahradí.
Opačné řešení, tedy odložení vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu na období po volbách, by snížilo legitimitu nově ustavené Poslanecké sněmovny, vyvolalo nedůvěru ve zvolenou politickou reprezentaci a mohlo by vést k riziku retrospektivního zneplatnění hlasování v rámci volebního soudnictví. Tento nález proto nabude vykonatelnosti dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů.
Společné odlišné stanovisko k nálezu uplatnili soudci Ludvík David, Jaroslav Fenyk, Josef Fiala a Radovan Suchánek.
Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 44/17 včetně odlišného stanoviska, vyhlášený dne 3. února 2021, naleznete ZDE.
- Zákon o volbách do Parlamentu ČR byl schválen v roce 1995 s účinností od 1. ledna 1996. Od té doby byl několikrát pozměněn, v poslední době se dílčí změny týkaly například volebních obvodů pro volby do Senátu, financování volebních kampaní či naposledy možnosti hlasování v karanténě.
- Zásadní spor o volební zákon se odehrál na začátku tisíciletí. Po volbách v roce 1998 vznikla opoziční smlouva mezi ODS a ČSSD, jedním z výsledků spolupráce obou stran byla novela volebního zákona z roku 2000, která by zvýhodnila úspěšnější strany, počet volebních krajů byl stanoven na 35 při zachování počtu 200 poslanců. Pro přepočítání mandátů strany zvolily kompromisní variantu označenou jako vyrovnávací d’Hondtova metoda. Představitelé ostatních parlamentních stran změnu důrazně odmítli a označili ji za účelovou snahu potlačit vliv menších politických subjektů. Prezident Václav Havel novelu vetoval, sněmovna jej však přehlasovala. Prezident (a později i skupina senátorů) se obrátil na Ústavní soud, který většinu jeho námitek uznal. ÚS také konstatoval, že změny byly v rozporu s principem poměrného zastoupení zakotveným v Ústavě. Nová podoba volebního zákona je tak výsledkem kompromisu všech stran.
- V roce 2002 se do Poslanecké sněmovny volilo již podle nových pravidel. Zůstal zachován poměrný systém, změnily se dva zásadní faktory – způsob přepočítávání voličských hlasů na mandáty a počet volebních obvodů. V roce 1998 byla ČR rozdělena na osm obvodů a pro přepočet se používal v podstatě neutrální Hagenbachův-Bischoffův model. Počty mandátů v krajích se pohybovaly od 14 v jižních Čechách až po 41 na jižní Moravě. Nově je země rozdělena na 14 volebních krajů, které kopírují krajské rozdělení, a pro přepočet mandátů se používá klasická d’Hondtova metoda. I tato je stále o něco vstřícnější k úspěšnějším stranám, než byl starý systém.
- Změnil se i minimální počet hlasů, které musí kandidující subjekt získat, aby se do sněmovny dostal. Stejně jako dříve byla tato klauzule stanovena na 5 % pro jednu stranu. Změna se týkala koalic. Stará úprava stanovila pro dvoučlennou koalici sedm, pro tříčlennou devět a pro čtyř a vícečlennou koalici 11 procent. Novela však sčítá 5% laťku pro všechny společně kandidující strany; pro koalici dvou stran je to tedy deset procent, pro tříčlennou 15 procent.
- Větší váhu získaly preferenční hlasy, které dají voliči přímo jednotlivým kandidátům. Zákon také umožnil volbu v zahraničí.
- V červnu 2009 sněmovna zamítla volební novelu s návrhem změnit přepočet hlasů na mandáty a zavést bonus pro vítěze voleb.
- V srpnu 2014 Ústavní soud (ÚS) odmítl stížnost s návrhem na zrušení 5% uzavírací klauzule ve sněmovních volbách. Navázal tak na své starší nálezy a usnesení, podle nichž volební práh není protiústavní. Nový verdikt se však netýkal podobné klauzule ve volbách do Evropského parlamentu, kterou krátce předtím zpochybnil Nejvyšší správní soud (NSS). Návrh na zrušení 5% vstupní klauzule v zákoně o volbách do Evropského parlamentu ÚS zamítl na jaře 2015.
- Návrh na zrušení systému voleb do sněmovny, kterým se nyní zabýval ÚS, podala v roce 2017 skupina 21 senátorů. Podle části senátorů malé strany potřebují pro zisk poslaneckého mandátu ve volbách získat více hlasů než velké strany. Senátoři také u ÚS napadli ustanovení, podle kterého koalice dvou stran musí získat pro vstup do Sněmovny nejméně 10 % hlasů a koalice tří stran 15 procent.
[1] Podstata metody D´Hondtovy formule spočívá v tom, že se počet hlasů pro každou stranu jednotlivě dělí postupně čísly ze stanovené číselné řady (tzv. „volební dělitel“), přičemž počet vypočtených podílů je limitován počtem kandidátů této strany. Tyto podíly se posléze seřadí od nejvyššího k nejnižšímu a vznikne tak řada tolika podílů, kolik se v daném volebním obvodu rozděluje mandátů. Mandáty se přidělí stranám v pořadí, v jakém jsou seřazeny hodnoty „jejich“ vypočtených podílů hlasů
[2] Podle § 49 odst. 1 písm. b) až d) volebního zákona se uplatní umělé uzavírací klauzule ve výši 10 %, 15 % a 20 % hlasů pro politické strany kandidující společně ve dvoučlenných, tříčlenných a čtyř a vícečlenných koalicích
Zdroj: Ústavní soud, ČTK
Foto: archiv AD
