Praktické aspekty provádění průzkumných prací podle liniového zákona

Vladimír Sharapaev
Tomáš Střeleček

Zákonem č. 169/2018 Sb. byl do zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „liniový zákon“),[1] vložen nový § 2f zavádějící právo tzv. oprávněného investora,[2] aby prováděl měření a průzkumné práce v rámci přípravy stavby dopravní infrastruktury, a to i před řízením o umístění stavby. Za tímto účelem mají oprávněný investor a jím zmocněné osoby zejména právo vstupovat a vjíždět na cizí nemovité věci, přičemž výkon tohoto práva k průzkumným pracím musí oprávněný investor nebo jím zmocněné osoby oznámit písemně alespoň 14 dní předem s uvedením důvodu provádění průzkumných prací na nemovité věci, popisem činností, které mají být provedeny, popisem rozsahu těchto činností a dalšími informacemi stanovenými zákonem.[3] S prováděním shora popsaných průzkumných prací a měření se přitom pojí celá řada problematických otázek týkajících se jednak rozsahu těchto průzkumných prací, jednak okruhu osob dotčených tímto zásahem, a jednak předmětu a rozsahu zásahu a s tím souvisejícího rozsahu náhrady za tento zásah. V neposlední řadě mohou být v této souvislosti významné i otázky určení rozsahu náhrady škody. Tento článek si klade za cíl upozornit čtenáře na některé praktické implikace spojené s prováděním průzkumných prací, zhodnotit právní úpravu z hlediska její racionality a přiměřenosti a přispět do diskuse o ústavní konformitě uvedeného ustanovení v souvislosti s řízením o zrušení vybraných ustanovení liniového zákona aktuálně probíhajícím před Ústavním soudem.[4]

Definice průzkumných prací 

Pro pochopení rozebírané problematiky je nutné se nejprve vypořádat s otázkou, co se oněmi průzkumnými pracemi či měřením rozumí. Předně je třeba uvést, že samotný liniový zákon vlastní definici průzkumných prací ani měření neobsahuje, ponechávaje tak velmi široký (a potenciálně též relativně nebezpečný) prostor pro interpretaci tohoto pojmu. Jakési vodítko k výkladu průzkumných prací nalezneme v důvodové zprávě k liniovému zákonu, jež uvádí, že „… za účelem maximální efektivity povolování nejvýznamnějších staveb dopravní infrastruktury a s ohledem na časté obstrukce bránící výstavbě těchto staveb prováděných ve veřejném zájmu se navrhuje, aby příslušné osoby (zejména vlastníci a uživatelé pozemků) byly povinny strpět provádění přípravných prací (zejména měření, průzkum půdy a podzemních vod), které jsou zcela nezbytné pro adekvátní přípravu těchto staveb, a to po předchozím oznámení. [5] Důvodová zpráva dále uvádí, že „… obdobná úprava povinnosti vlastníků a uživatelů nemovitostí strpět provádění přípravných prací je již obsažena např. v energetickém zákoně a zákoně o vodovodech a kanali­zacích. [6]

Z citovaných pasáží plyne, že průzkumné práce coby jeden z druhů přípravných prací, spolu s měřením, zahrnují zejména průzkum půdy a podzemních vod. Pro výklad pojmu průzkumné práce lze pravděpodobně (subsidiárně) vyjít ze zákona č. 62/1988 Sb., o geologických pracích a o Českém geologickém úřadu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „geologický zákon“), který však na rozdíl od liniového zákona pracuje s pojmem geologické práce.[7] Přestože linio­vý zákon pojem „geologické práce“ nepoužívá, lze dospět k závěru, že materiálně se jedná o jeden z druhů průzkumných prací. Tento závěr lze mimo jiné dovodit z vyhlášky č. 369/2004 Sb., o projektování, provádění a vyhodnocování geologických prací, oznamování rizikových geofaktorů a o postupu při výpočtu zásob výhradních ložisek (dále jen „vyhláška o geologických pracích“), která pracuje s pojmem „průzkumné geologické práce“.[8] Z geologického zákona pak plyne, že v případě průzkumu podzemní vody jde zejména o vyhledávání a průzkum zdrojů podzemních vod, včetně přírodních vod léčivých, stolních minerálních a termálních,[9] a dále, v případě průzkumu půdy (ale i vody) je účelem prací zejména zjišťování a ověřování inženýrskogeologických a hydrogeologických poměrů území pro účely územního plánování, dokumentace a provádění staveb, včetně stabilizace sesuvných území.[10] S ohledem na širší vymezení průzkumných prací však lze dospět k závěru, že ty kromě „invazivních“ prací spočívajících v geologickém zásahu mohou spočívat i v pracích jiných, překračujících rámec geologického zákona.

Vzhledem ke shora uvedenému je třeba konstatovat, že zákonem blíže nespecifikované průzkumné práce budou na rozdíl od „pouhého“ měření nejspíše spočívat v invazivním a potenciálně nenávratném zásahu do nemovitostí za účelem ověřování inženýrskogeologických a hydrogeologických předpokladů pro provádění staveb. V případě těchto prací, jež se dají zjednodušeně a laicky označit jako „vrty“, může tedy dojít k nenávratnému poškození pozemku či jeho příslušenství, přičemž náhrada formou restitutionis in integrum při takovém poškození v některých případech zřejmě nebude připadat v úvahu.[11] Liniový zákon přitom, zdá se, s takovou možností počítá, přičemž pro případ vzniku takové škody předpokládá jednorázovou náhradu ve výši dvojnásobku částky stanovené podle zákona o oceňování majetku.[12] Jedná se tedy o velice závažný zásah do nemovitostí, který může potenciálně způsobit definitivní znehodnocení nemovité věci, přičemž takto široký zásah nemá obdoby ani v právní úpravě, na kterou odkazuje důvodová zpráva.

Pokud jde o „obdobné“ právní úpravy zmiňované důvodovou zprávou, ze zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“), kupř. plyne, že provozovatel přenosové soustavy má právo zejména vstupovat a vjíždět na cizí nemovitosti v souvislosti se zřizováním, obnovou a provozováním přenosové soustavy,[13] či dokonce odstraňovat a oklešťovat stromoví.[14] Jde tedy o oprávnění poněkud odlišné od toho poskytovaného liniovým zákonem, přičemž odlišnost těchto právních úprav spočívá v samotné povaze prováděných prací, kde u liniového zákona je cílem budoucí umístění a stavba podle tohoto zákona, kdežto u energetického zákona jde o zřízení a provozování zařízení přenosové soustavy, kde je dáno oprávnění mj. přetínat nemovitosti vodiči a umísťovat v nich vedení.[15] Analogii s liniovým zákonem zde však lze shledat v tom, že se jedná o obdobnou situaci, kde je umožněno vstupovat a vjíždět na cizí nemovitosti v souvislosti se zřizováním přenosové soustavy a zasahovat do těchto nemovitostí prostřednictvím odstraňování a oklešťování porostu.[16]

Právní úprava podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“), se liniovému zákonu vzdaluje ještě více, neboť zde se úprava podmínek vstupu na cizí nemovitosti a zásahu značně liší, neboť jde o případ, kdy zejména vodoprávní úřad uloží opatření k nápravě spočívající v odstranění následků nedovoleného vypouštění odpadních vod, nedovoleného nakládání se závadnými látkami nebo havárií,[17] přičemž v takovém případě zákon předpokládá, že se opatření k nápravě může dotknout cizích nemovitostí, jejichž vlastníci (či uživatelé) jsou povinni strpět vstup, popř. vjezd, a zamýšlená omezení obvyklého užívání pozemků nebo staveb. V případě obou zmíněných zákonů se tedy jedná o zásahy jiné povahy, které – ačkoliv vykazují některé podobné znaky jako zásah dle liniového zákona – jsou využívány v jiných situacích a v mnohem menším rozsahu.

S ohledem na potenciálně fatální dopady některých invazivních druhů průzkumných (geologických) prací a vzhledem k tomu, že ucelenou a bezprostředně použitelnou definici těchto prací patrně nenalezneme ani v jiných zákonech, jeví se jako nezbytné (či přinejmenším velice vhodné), aby liniový zákon obsahoval definici průzkumných, případně i měřících prací, a aby alespoň rámcově vymezoval rozsah těchto prací.[18] Ačkoliv ani energetický zákon a vodní zákon neobsahují vymezení přesného rozsahu prací, které umožňují zřízení přenosové soustavy nebo vykonání nápravných opatření v případě obdobných oprávnění provozovatele přenosové soustavy a toho, komu byla uložena povinnost k nápravě, autoři se domnívají, že intenzita zájmu na vymezení rozsahu průzkumných prací je v případě liniového zákona seznatelně vyšší.

Okruh dotčených osob 

Pokud jde o okruh osob, které liniový zákon v případě provádění měření a průzkumných prací chrání, nelze si nevšimnout, že § 2f liniového zákona mluví toliko o vlastníkovi dotčené nemovitosti, a opomíjí tedy (ať již záměrně, či nešťastnou náhodou) ostatní osoby, které mohou být tímto zásahem dotčeny. Není zde přitom zcela zřejmý materiální důvod takového omezení,[19] neboť na rozdíl od vyvlastnění a vyvlastňovacího řízení jako takového, kde se jedná v první řadě o samotné vlastnické právo a ostatní (oprávněné) osoby jsou z řízení standardně vyloučeny,[20] v případě měření a průzkumných prací se jedná o zásah vyvlastňovacímu řízení předcházející, který navíc materiálně povahu vyvlastnění postrádá. Uživatel nemovitosti (zejména nájemce) přitom může s dotčenou nemovitostí mít mnohem užší spojení než její vlastník, a zásah do práva k této nemovitosti tak bude pociťovat mnohem intenzivněji.[21]

První zmínku o ochraně před prováděním měření a průzkumných prací nalezneme v relativně obecném ust. věty třetí § 2f liniového zákona, které stanoví, že oprávněný investor nebo jím zmocněné osoby jsou povinni „co nejvíce šetřit práv vlastníků dotčených nemovitostí“ a nejméně 14 dní předem jim provádění prací písemně oznámit, a to na adresu, kterou vlastník nemovitosti předem písemně sdělil, nebo na adresu místa trvalého pobytu vlastníka nemovitosti nebo jeho adresu bydliště v cizině nebo na adresu evidovanou v katastru nemovitostí (jde-li o fyzickou osobu).[22] Z citovaného ustanovení vyplývají dvě zcela zásadní praktické implikace.

Za prvé, vzhledem k tomu, že ustanovení mluví pouze o vlastníkovi nemovitosti, lze a contrario dovodit závěr, že se tato povinnost nevztahuje na uživatele takové nemovitosti (zejména nájemce či pachtýře), a jejich práva tedy při zásahu zvláště chráněna být nemají. Citované ustanovení přitom implikuje, že povinnost šetření práv bude v tomto případě souviset především s vlastnickým právem jako takovým, jelikož k zásahu do dalších práv v případě vlastníků, kteří nemovitost osobně nevyužívají, pravděpodobně nedojde.

Za druhé, vzhledem k tomu, že se oznámení o úmyslu provádět měření nebo průzkumné práce doručuje toliko vlastníkům dotčených nemovitostí, k zásahu do práv dalších osob zřejmě může dojít bez jakékoliv notifikace. O provádění průzkumných prací musí být tyto osoby patrně informovány sekundárně vlastníkem nemovitosti, což však vzhledem k relativně krátkému předstihu pro doručování oznámení nemusí být prakticky možné. V případě doručení fikcí či vlastníků trvale pobývajících v zahraničí se tak může stát, že se uživatelé nemovitosti o nadcházejícím zásahu vůbec nedozví, a nebudou tedy na takový zásah připraveni.

Z textace § 2f liniového zákona lze přitom dovodit, že zákonodárce uživatele nemovitosti ve třetí větě citovaného ustanovení opomíjí zcela záměrně. Tento závěr plyne ze znění poslední věty § 2f liniového zákona, podle které byl-li „vlastník nebo uživatel nemovité věci“ v důsledku výkonu předmětných práv investora, resp. jím zmocněné osoby, omezen v obvyklém užívání nemovitosti nebo mu vznikla újma na majetku, má právo na jednorázovou náhradu odpovídající dvojnásobku částky určené dle zákona o oceňování majetku. Z uvedeného vyplývá, že zákonodárce při formulaci ustanovení na uživatele nemovitosti zřejmě myslel, jelikož ho v ustanovení výslovně zmiňuje a poskytuje mu právo uplatňovat nárok na náhradu škody.

Zatímco první shora zmíněný problém může být dle názoru autorů v aplikační praxi zhojen výkladem, kde by se povinnost co nejvíce šetřit práv vlastníků dotčených nemovitostí měla logicky rozšířit též na další osoby,[23] problém týkající se doručování již zhojit výkladem možné nebude. Jednoduchým řešením tohoto problému by přitom mohlo být doplnění povinnosti doručit oznámení o chystaných průzkumných pracích na adresu dotčené nemovitosti. Autoři se domnívají, že pro existenci rozdílného režimu ochrany pro vlastníka a uživatele nemovitosti z hlediska šetření jejich práv během provádění měření a průzkumných prací a doručování oznámení o takových pracích neexistuje žádný legitimní důvod.

Předmět zásahu 

Co se týče předmětu, do kterého může být na základě § 2f liniového zákona zasaženo, zákon ve větě druhé citovaného ustanovení celkem lakonicky stanoví, že „oprávněný investor a jím zmocněné osoby [mají] právo vstupovat a vjíždět na cizí nemovité věci“. Na tomto místě je třeba zdůraznit formulaci „cizí nemovité věci“, kterou zde zákonodárce použil pro označení objektu zásahu. Nemovité věci jsou občanským zákoníkem definovány jako „pozemky (…) a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon“.[24] Pokud tedy zákon stanoví, že některá věc není součástí pozemku, a pokud takovou věc nelze přemístit, aniž by byla narušena její podstata, jedná se o věc nemovitou.[25] Občanský zákoník dále stanoví, že součástí pozemku jsou stavby a zařízení na něm zřízené.[26] Ve vztahu k citovanému ustanovení liniového zákona je tedy nutné dospět k závěru, že se oprávnění spojená s prováděním průzkumných a měřících prací vztahují nejen na pozemky, nýbrž také na stavby zřízené na pozemku a podzemní stavby, jakož i na věcná práva k nim.[27]

Praktické dopady takto široce vymezeného objektu, a především nerozlišování pozemků a jejich součástí mohou (a zřejmě i budou) spočívat v tom, že se průzkumné práce potenciálně budou provádět kupř. v rodinných domech, bytech, jiných bytových prostorách, a nakonec i prostorách sloužících podnikání. Zásah do obydlí člověka, které je na ústavní úrovni schráněno čl. 12 Listiny základních práv a svobod,[28] přitom představuje intervenci zcela jiné intenzity než do vlastnického práva. Omezení tohoto ústavního práva připadá v úvahu pouze tehdy, pokud se takové omezení jeví být nezbytné pro ochranu života nebo zdraví, pro ochranu práv a svobod druhých, anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku.[29] Zákon v tomto případě právo na ochranu obydlí nepřímo omezuje za účelem, který by se teoreticky dal podřadit pod ochranu práv a svobod druhých, nicméně je otázkou, zda by takto intenzivní zásah obstál v testu proporcionality, a to i vzhledem k tomu, že se vyvlastnění pro účely výstavby dopravní infrastruktury dotkne většího počtu nemovitostí, které se budou nacházet vedle sebe či za sebou. Kvantitativně se tedy nebude jednat o ojedinělé případy, které by v testu proporcionality mohly ustoupit zájmu většího počtu osob, nýbrž se tyto práce dotknou většího počtu vlastníků.[30] V případě podnikatelských prostor by se dále mohlo jednat o zásah do svobody podnikání a v případě zvláštních druhů podnikání (zejména neživnostenského) i do jiných práv, resp. povinností, podle zvláštních právních předpisů.[31]

V neposlední řadě je nutné zmínit, že bude-li oprávněný investor moci provádět průzkumné (geologické) práce spočívající ve zkoumání geologických podmínek pro výstavbu na zastavěné ploše, je možné, že v těchto případech dojde k nenávratnému znehodnocení stavby, jelikož investor bude moci probourat základ stavby, aby se dostal ke geologickým vrstvám země. Autoři se domnívají, že k zásahu do staveb na pozemku s ohledem na povinnost šetřit práva vlastníků v praxi docházet nesmí a investor si musí vždy zjistit a ověřit inženýrskogeologické a hydrogeologické poměry území a předpoklady pro stavbu na základě přístupu k nezastavěným plochám pozemku.

Rozsah náhrady

V případě náhrady škody způsobené v souvislosti s prováděním měření a průzkumných prací je patrné, že část § 2f liniového zákona o náhradě má svůj předobraz v ustanoveních energetického a vodního zákona. Podle energetického zákona platí, že pokud je vlastník nebo uživatel nemovitosti v důsledku výkonu práv provozovatele přenosové soustavy omezen v obvyklém užívání nemovitosti nebo mu vznikla újma na majetku, má právo na přiměřenou jednorázovou náhradu.[32] Podle vodního zákona se potom předpokládá, že vlastníkům vzniká nárok na náhradu majetkové újmy (škody) nebo náhradu za omezení při provádění opatření k nápravě.[33] Liniový zákon ohledně náhrady škody stanoví, že pokud byl vlastník nebo uživatel nemovité věci v důsledku výkonu práv oprávněného investora nebo jím zmocněné osoby omezen v obvyklém užívání nemovité věci nebo mu vznikla újma na majetku, má právo na přiměřenou jednorázovou náhradu ve výši dvojnásobku částky stanovené podle zákona o oceňování majetku.[34] Vzhledem k tomu, že zákon na tomto místě nemluví o nemovité věci jako takové, nýbrž o „majetku“ obecně, oním majetkem se zde zřejmě rozumí nejen uvedená nemovitá věc, nýbrž i jiné (movité) věci, které mohly být v důsledku provádění prací poškozeny.[35] Právo uplatnění škody se přitom netýká jen vlastníka předmětné nemovitosti, takovou škodu na majetku tedy může uplatňovat i její uživatel.

Mezi liniovým zákonem a uvedenými zvláštními zákony tak v první řadě panují základní rozdíly co do způsobu poskytování náhrady. Zatímco v případě liniového zákona a energetického zákona se jedná o náhradu jednorázovou, v případě vodního zákona o jednorázovou náhradu zřejmě jít nemusí. Další rozdíl pak spočívá také v rozsahu náhrady, neboť zatímco v případě liniového zákona jde o dvojnásobek částky náhrady, která by jinak náležela podle zákona o oceňování majetku, v případě vodního a energetického zákona se vychází z toliko z jednonásobku náhrady.[36] Další zajímavostí je, že na rozdíl od liniového zákona není ve zvláštních zákonech výslovně stanoveno, že se náhrada vypočítává postupem podle zákona o oceňování majetku. Odkaz na zákon o oceňování majetku lze však považovat za redundantní, jelikož uvedený zákon obecně upravuje způsoby oceňování věcí, práv a jiných majetkových hodnot[37] a majetek se obecně oceňuje obvyklou cenou.[38] Z uvedeného srovnání tak plyne, že v případě průzkumných prací dle liniového zákona existuje jakýsi zvýšený veřejný zájem (projevující se vyšším násobkem náhrady) na relativně velkorysém odškodňování průzkumných prací. Ačkoliv tato „zvýšená“ náhrada může do jisté míry kompenzovat intenzitu možného zásahu, nelze říci, že by bez dalšího šlo o kompenzaci adekvátní tomu, v jakém rozsahu mohou být (bez předem známých mantinelů, jak bylo nastíněno shora) prováděny rozsáhlé průzkumné práce potenciálně trvale a nevratně zasahující do podstaty vlastnictví nemovité věci.

Co se týče dalších náhrad škod v liniovém zákoně výslovně neuvedených, důvodová zpráva k § 2f liniového zákona předpokládá, že se na náhradu újmy použije úprava obsažená v občanském zákoníku. S ohledem na subsidiární aplikaci občanského zákoníku lze vyjít z toho, že vlastníkovi nebo uživateli nemovité věci náleží náhrada majetkové újmy (škody), zahrnující rovněž ušlý zisk,[39] ale též náhradu za ztrátu zákaznické základny[40] či kupř. náhradu za nemožnost dalšího nakládání s nemovitou věcí. V první řadě se bude jednat o ušlý zisk způsobený nemožností užívat nemovitost, a to nejen po dobu provádění měření či průzkumných prací, což je v § 2f in fine liniového zákona implikováno,[41] ale také po ukončení těchto prací, jelikož případné znehodnocení nemovitosti může mít vliv na budoucí zisky vlastníka.

V případě možných omezení vlastníka či uživatele nemovité věci v obvyklém užívání může dále připadat v úvahu, že tento vlastník nebo uživatel svým provozem vytvořil zákaznickou základnu, se kterou může s významnou mírou pravděpodobnosti počítat. Tato zákaznická základna tak představuje svého druhu aktivum,[42] které je generátorem hodnoty podniku do budoucna. V důsledku některých průzkumných prací tak lze očekávat, že taková zákaznická základna může poklesnout či zcela zaniknout, a to buď v důsledku provádění průzkumných prací jako takových, nebo v důsledku omezení části nemovité věci těmito pracemi. V takovém případě je pak dle názoru autorů namístě analogická aplikace § 2315 o. z., podle něhož za vybudovanou zákaznickou základnu náleží při skončení nájmu výpovědí pronajímatelem náhrada, pokud přebral (eventuálně někdo jiný) zákaznickou základnu. Analogickou aplikací uvedeného ustanovení tak lze dospět k tomu, že v důsledku průzkumných prací může rovněž jít o ztrátu, byť částečnou, zákaznické základny, která nemá původ v jednání vlastníka či uživatele (nájemce), a tuto výhodu již nemůže vlastník ani nájemce užívat, naopak byla pravděpodobně nenávratně ztracena. Sice výhodu z takové zákaznické základny oprávněný investor nezískává, přesto tak omezuje vlastníka či uživatele nemovité věci v tom, že nemá tuto širší zákaznickou základnu, a tak mu podle znění § 2f liniového zákona přísluší za omezení obvyklého užívání nemovité věci náhrada.

Pokud jde o lhůtu k uplatnění nároku na náhradu škody, § 2f liniového zákona žádnou zvláštní lhůtu pro uplatnění nároku nestanoví, a tedy vzhledem k subsidiární aplikaci občanského zákoníku se zřejmě použije obecná tříletá subjektivní promlčecí lhůta,[43] přičemž právo na náhradu škody se promlčí v desetileté objektivní lhůtě od okamžiku, kdy škoda nebo újma vznikla.[44] Okamžik vzniku škody nebo újmy je v daném případě vázán na okamžik provádění průzkumných prací. Tyto práce, jako důsledek výkonu práva oprávněného investora nebo jím zmocněné osoby, jsou tak v příčinné souvislosti s újmou, která vlastníkovi nebo uživateli eventuálně vznikne, přičemž skončení těchto prací je okamžikem, se kterým bude svázán počátek běhu objektivní promlčecí lhůty.

Na okraj je možné zmínit, že srovnáme-li tuto situaci s energetickým a vodním zákonem, tyto zákony (na rozdíl od liniového zákona) stanoví obecnou lhůtu k uplatnění takového nároku, a sice prekluzivní lhůtu šesti měsíců od vzniku nároku v případě vodního zákona[45] a prekluzivní lhůtu dvou let ode dne, kdy k omezení nebo újmě došlo, v případě energetického zákona.[46] Uvedené zvláštní zákony tak na rozdíl od liniového zákona stanoví prekluzivní lhůty, čímž se nesystémově odchylují od obecné úpravy promlčení nároků na náhradu majetkové újmy (škody), přičemž v případě vodního zákona dokonce jde (opět celkem nesystematicky) o nárok, který není vůbec považován za soukromoprávní.

Lze tedy shrnout, že dle názoru autorů musí náhrada škody způsobené prováděním průzkumných a měřících prací přesahovat rámec samotné náhrady škody způsobené na dotčené nemovité věci, případně dalších (movitých) věcech a musí zahrnovat veškerou škodu s tímto zásahem související. V tomto ohledu je proto nutné analogicky brát v potaz rozsah náhrady za vyvlastnění, jelikož prováděním průzkumných prací může dojít ke znehodnocení nemovitosti, v jehož důsledku pozbude tato nemovitost schopnost plnit svůj účel, což může být důsledek srovnatelný s jejím vyvlastněním.

Závěr 

S ohledem na shora uvedené lze uzavřít, že ust. § 2f linio­vého zákona poskytuje oprávněným investorům velice široké oprávnění zasahovat do práv vlastníků nemovitostí a jejich uživatelů, přičemž v důsledku takového zásahu může vzhledem k povaze průzkumných (geologických) prací coby prací ze své podstaty invazivních dojít k nenávratnému poškození dotčené nemovitosti. Nemusí se přitom jednat pouze o zásah do práva vlastnického, nýbrž prováděním prací popsaných v tomto ustanovení mohou být dotčené osoby zcela zásadním způsobem omezeny v podnikání, může být zasaženo do jejich domovní svobody, a nakonec i do jejich soukromí. Takový zásah, byť je obecně přípustný a často i nezbytný, musí být odůvodněn jiným naléhavým zájmem, přičemž zásah do ústavně zaručených práv musí být v porovnání se zájmem „upřednostňovaným“ přiměřený a obstát v testu proporcionality. Přestože autoři tohoto článku obecně považují veřejný zájem na (urychlené) výstavbě dopravní infrastruktury za dosti vážný důvod zásahu do vlastnického práva, současné znění citovaného ustanovení dle názoru autorů dává oprávněným investorům možnost jít poměrně daleko nad rámec obhajitelného veřejného zájmu.

Za zásadní deficit probírané právní úpravy lze označit absenci definice průzkumných (a měřících) prací, a to s ohledem na vágnost tohoto pojmu a jeho potenciální nebezpečí.[47] Ačkoliv pro stanovení rozsahu průzkumných prací lze vyjít z právní úpravy obsažené v geologickém zákoně, pojem „průzkumné práce“, s nímž operuje liniový zákon, je zřejmě širší, přičemž jeho konkrétní obsah není jasný.

Autoři se dále domnívají, že neexistuje legitimní důvod pro diferenciaci vlastníků nemovitostí a jejich uživatelů (tj. nájemců, pachtýřů atd.). Nejzávažnější dopady tato úprava může mít např. u investičních nemovitostí, jejichž vlastníci osobně nevykonávají užívací a požívací práva a tyto nemovitosti vlastní právě s cílem je pronajímat. V tomto případě tak zásah do práva k nemovitosti nejintenzivněji pocítí právě její uživatelé, do jejichž soukromí, domovní svobody a případně i dalších svobod bude zasaženo. V tomto ohledu mají autoři za to, že zákonnou formulaci lze překonat výkladem a že ustanovení přikazující oprávněnému investorovi co nejvíce šetřit práv vlastníků dotčených nemovitých věcí je nutné extenzivně vykládat též ve prospěch uživatelů těchto nemovitostí. Jako vhodnější se rovněž jeví reformulace části ustanovení týkající se oznámení záměru provádět průzkumné práce, neboť dle stávající právní úpravy závisí informovanost uživatelů o průzkumných pracích výhradně na komunikaci s vlastníkem nemovitosti.

Zásadní dopady může rovněž mít skutečnost, že ust. § 2f liniového zákona nerozlišuje pozemky a jejich součásti, v důsledku čehož mohou být průzkumné práce kromě pozemků prováděny též na zastavených plochách, a může tak potenciálně docházet k zásahům do domovní svobody vlastníků a uživatelů nemovitostí, jakožto i k nenávratným poškozením těchto nemovitostí zcela znemožňujícím restitutio in integrum. V tomto ohledu se autoři domnívají, že provádění průzkumných prací na zastavěných plochách nemovitostí by neobstálo v testu proporcionality a že zásah do staveb by byl v praxi neobhajitelný. V kontextu uvedeného je třeba rovněž vzít v potaz skutečnost, že průzkumné práce se mohou provádět na nemovitostech, které v konečném důsledku vzhledem ke zvolení alternativní trasy vůbec nebudou předmětem vyvlastňovacího řízení, a tento zásah tak může být zcela ne­opodstatněný.[48]

Pokud jde o náhradu škody způsobené v souvislosti s prováděním měřících a průzkumných prací, dle názoru autorů se vedle náhrady předvídané v samotném zákoně musí brát v potaz další okolnosti, které zásah do vlastnického práva doprovázely. Náhrada škody by se tak neměla omezovat pouze na náhradu za omezení v obvyklém užívání nemovité věci a újmu na majetku a měla by také zahrnovat případnou náhradu ušlého zisku či náhradu za klien­telu.[49]

 

JUDr. Vladimír Sharapaev působí na Katedře správního práva a správní vědy Právnické fakulty Univerzity Karlovy. 

Mgr. Ing. Tomáš Střeleček, LL.M., Ph.D.,působí na Katedře občanského práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy.


[1] Uvedená zkratka, ačkoliv v době sepsání tohoto článku není součástí oficiálního názvu citovaného zákona, byla zvolena z důvodu anticipace terminologického posunu přinášeného zákonem č. 403/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Podle ustanovení části první, čl. I bodu druhého tohoto zákona se na konci názvu zákona č. 416/2009 Sb. doplní slova „(liniový zákon)“, což se s účinností této novely stane oficiální zkratkou zákona.

[2] Tím je dle § 23a zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů („stavební zákon“), vlastník, správce nebo provozovatel veřejné dopravní nebo veřejné technické infrastruktury.

[3] Podle § 2f liniového zákona musí být v oznámení kromě již zmíněného dále uveden způsob, termín a upřesnění místa provedení průzkumných a měřících prací, označení oprávněného investora, jeho kontaktní údaje, datum vyhotovení oznámení a jméno, příjmení, funkce a podpis osoby oprávněné zastupovat oprávněného investora.

[4] Řízení o návrhu senátorů Parlamentu ČR na zrušení části ust. § 1 odst. 1, § 2f a 4a včetně poznámky pod čarou č. 15 zák. č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, v platném znění, a přílohy k zákonu č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, v platném znění, vedené Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 39/18.

[5] Důvodová zpráva k zákonu č. 169/2018 Sb., kterým se mění zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, č. 169/2018 Dz., zvláštní část, zpráva k § 2f.

[6] Tamtéž.

[7] Viz též F. Danko: Urychlení výstavby: měření a průzkumné práce prováděné oprávněným investorem na cizím pozemku bez souhlasu jeho vlastníka, Eprávo.cz, 2019, dostupné zde: https://www.epravo.cz/top/clanky/urychleni-vystavby-mereni-a-pruzkumne-prace-provadene-opravnenym-investorem-na-cizim-pozemku-bez-souhlasu-jeho-vlastnika-108916.html [cit. 11. 10. 2020].

[8] Viz např. textace § 3 odst. 1 vyhlášky o geologických pracích (nadepsaného „Členění průzkumných geologických prací“): „… členění průzkumných prací na jednotlivé etapy odpovídá úrovni poznání geologických skutečností, které jsou prováděnými pracemi zjišťovány.“

[9] Viz § 2 odst. 1 písm. c) geologického zákona.

[10] Viz § 2 odst. 1 písm. d) geologického zákona.

[11] Podle § 2f liniového zákona jsou oprávněný investor nebo jím zmocněné osoby po skončení prací povinni primárně uvést nemovité věci do předchozího stavu. Tato úprava zřejmě vychází z ust. § 2951 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. z.“), podle něhož se škoda zásadně nahrazuje uvedením do předešlého stavu.

[12] Viz § 2f in fine liniového zákona. I zde lze shledat analogii s ust. § 2951 odst. 1 o. z.

[13] Viz § 24 odst. 3 písm. f) energetického zákona.

[14] Provozovatel přenosové soustavy má např. právo odstraňovat a oklešťovat stromoví a jiné porosty, provádět likvidaci odstraněného a okleštěného stromoví a jiných porostů ohrožujících bezpečné a spolehlivé provozování zařízení přenosové soustavy v případech, kdy tak po předchozím upozornění a stanovení rozsahu neučinil sám vlastník či uživatel. Viz § 24 odst. 3 písm. g) energetického zákona.

[15] Viz § 25 odst. 3 písm. e) energetického zákona.

[16] Pokud jde o oprávnění vstupovat na cizí nemovitosti, obdobné oprávnění nalezneme i na jiných místech. Příkladem může být ust. § 34 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), podle něhož vlastník, popř. správce dálnice, silnice a místní komunikace I. nebo II. třídy je oprávněn v silničním ochranném pásmu na nezbytnou dobu a v nezbytné míře vstupovat na cizí pozemky nebo na stavby na nich stojící za účelem oprav, údržby, umístění zásněžek, odstraňování následků nehod a jiných překážek omezujících silniční provoz.

[17] Viz § 42 odst. 1 vodního zákona.

[18] Viz též op. cit. sub 7.

[19] Lze usoudit, že tato formulace vychází z formulací obsažených v obdobných ustanoveních jiných zákonů, např. § 24 odst. 8 energetického zákona, podle kterého „provozovatel přenosové soustavy je povinen při výkonu oprávnění podle odstavce 3 písm. e) až g) co nejvíce šetřit práv vlastníků dotčených nemovitostí a vstup na jejich nemovitosti jim oznámit“, § 48 odst. 8 zákona o vodách, podle kterého je v případě opatření k nápravě třeba „co nejvíce šetřit práv vlastníků dotčených pozemků a staveb“, či § 34 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, podle kterého je vlastník, popř. správce dálnice, silnice a místní komunikace I. nebo II. třídy povinen „dbát toho, aby tím byla co nejméně rušena práva vlastníků a aby vstupem a činnostmi nevznikly škody, kterým je možno zabránit“. Autoři se však domnívají, že liniový zákon operuje s řádově podstatně výraznějším a intenzivnějším zásahem než citované zákony, a formulace obdobných ustanovení tak sama o sobě nelegitimuje k vyloučení uživatelů nemovitostí z ochrany v případě zásahu dle liniového zákona.

[20] Účastníky vyvlastňovacího řízení podle § 17 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), jsou vyvlastnitel, vyvlastňovaný, zástavní věřitel, podzástavní věřitel a oprávněný z práva odpovídajícího věcnému břemeni váznoucímu na pozemku nebo stavbě, jichž se vyvlastnění týká. Zákon dále myslí i na další případy, kdy účastníkem řízení mohou být i jiné osoby než shora uvedené (jedná se např. o situace, kdy vlastnické právo vyvlastňované nemovitosti bylo převedeno k zajištění splnění závazku), nicméně účastníky vyvlastňovacího řízení ani v těchto případech nejsou nájemce nemovitosti ani pachtýř.

[21] Nájemce totiž bude v nemovitosti nejčastěji mít bydliště či např. místo podnikání, zatímco vlastník bude pobývat na místě jiném, přičemž zásah se ho tím pádem osobně bezprostředně nedotkne.

[22] V případě právnické osoby se musí oznámení odeslat na adresu jejího sídla evidovanou v katastru nemovitostí. Viz § 3 odst. 2 liniového zákona.

[23] Citované ustanovení lze např. pojmout tak, že práva vlastníka dotčené nemovitosti zahrnují i právo tuto nemovitost pronajímat či propachtovávat, přičemž zásah do práv uživatelů takové nemovitosti by byl zároveň zásahem i do práv vlastníka. Výkladem ad absurdum by totiž bylo kupř. možné dospět k závěru, že se povinnost co nejvíce šetřit práv vlastníků dotčených nemovitostí vztahuje výhradně na osobu vlastníka, a nevztahuje se tedy na jeho rodinné příslušníky či členy domácnosti, kteří s vlastníkem v dotčené nemovitosti pobývají. Určitou analogii lze v tomto případě najít i v obecné prevenční povinnosti podle § 2900 o. z., podle kterého je každý povinen počínat si při svém konání tak, aby nedošlo k nedůvodné újmě na svobodě, životě, zdraví nebo na vlastnictví jiného.

[24] Viz § 498 odst. 1 o. z.

[25] Tamtéž.

[26] Viz § 506 odst. 1 o. z.

[27] Taková věcná práva zahrnují jednak věcná práva k věci vlastní (iura in re proprieta) neboli právo vlastnické, a jednak věcná práva k věci cizí (iura in re aliena), kterými jsou právo stavby, věcná břemena, služebnosti, reálná břemena, zástavní a podzástavní právo, držba a zadržovací (retenční) právo. Do této kategorie naopak nebudou spadat práva, která mohou být sjednána s účinky práv věcných, kterými mohou být zákaz zřízení zástavního práva (§ 1309 odst. 2), resp. obecně zákaz zatížení nebo zcizení věci (§ 1761), předkupní právo (§ 2144), výhrada vlastnického práva (§ 2134), nájem (§ 2203) nebo pacht (§ 2333).

[28] Čl. 12 odst. 1 usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součástí ústavního pořádku České republiky (dále jen „Listina“), stanoví: „Obydlí je nedotknutelné. Není dovoleno do něj vstoupit bez souhlasu toho, kdo v něm bydlí.“

[29] Podmínky omezení práva na ochranu obydlí jsou vymezeny v čl. 12 odst. 3 Listiny, který taxativně vymezuje důvody, pro které může být do tohoto práva zasaženo. Dalším důvodem jsou potřeby trestního stíhání podle odst. 2 stejného článku.

[30] Viz též návrh na ochranu zrušení části ust. § 1 odst. 1, § 2f a 4a včetně poznámky pod čarou č. 15 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, v platném znění, a přílohy k zákonu č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, v platném znění, ze dne 18. 10. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 39/18, bod V.3., str. 8. V této souvislosti lze rovněž zmínit, že provádění těchto prací před zahájením řízení podle stavebního zákona implikuje nejisté umístění budoucí stavby, což by v praxi mohlo znamenat, že se měřící a průzkumné práce budou provádět na vícero alternativních trasách zároveň. Jedná se přitom o poněkud nešetrný způsob plánování, při kterém může být škoda způsobena kvantitativně podstatně většímu okruhu vlastníků, jelikož některých nemovitostí se vyvlastnění nikdy nemusí dotknout a zásah u těchto nemovitostí zůstane de facto neopodstatněn.

[31] Příkladem může být zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, který upravuje povinnost mlčenlivosti advokáta a povinnosti při vedení advokátních spisů. Analogicky srov. T. Sokol: Domovní prohlídky u advokátů, Právní rádce č. 1/2016, str. 54.

[32] Viz § 24 odst. 9 energetického zákona.

[33] Viz § 42 odst. 9 vodního zákona.

[34] Tj. podle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku).

[35] Zjednodušeným příkladem může být váza, kterou zaměstnanci investora během pohybu v domě nedbalostně rozbijí.

[36] V případě energetického zákona se pak hovoří o přiměřené náhradě, a tak je zde dán prostor pro eventuální navyšování náhrady na základě diskrece nad jednonásobek (tento prostor diskrece není dán v případě vodního zákona).

[37] Viz § 1 odst. 1 zákona o oceňování majetku.

[38] Viz § 2 odst. 1 zákona o oceňování majetku.

[39] Viz § 2952 o. z.

[40] Analogicky lze aplikovat ust. § 2315 o. z.

[41] Viz § 2f in fine liniového zákona: „Pokud byl vlastník nebo uživatel nemovité věci v důsledku výkonu práv oprávněného investora nebo jím zmocněné osoby podle tohoto odstavce omezen v obvyklém užívání nemovité věci nebo mu vznikla újma na majetku…“. Zákon tedy rozlišuje dva rozdílné tituly pro náhradu škody, a sice (i) samotné omezení v užívání nemovitosti, a (ii) způsobení újmy na majetku.

[42] Tato hodnota je zpravidla zahrnována do goodwill podniku neboli dobrého jména či renomé podniku jako nehmotné složky podniku.

[43] Viz § 629 odst. 1 o. z.

[44] Viz § 636 odst. 1 o. z.

[45] Byť následně v tomtéž ustanovení vodní zákon konstruuje, že „… tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody“, z čehož vyplývá, že nepovažuje uvedený nárok za právo na náhradu škody, ale považuje ho za zvláštní nárok vyplývající z práva veřejného. Podle názoru autorů jde však materiálně o jeden a týž nárok, který je soukromoprávním nárokem na náhradu majetkové újmy (škody), a proto mohou obtížně obstát (jako samostatné nároky) nárok na náhradu podle veřejného práva a podle soukromého práva. Právo na náhradu se v tomto případě uplatňuje u toho, jemuž bylo opatření k nápravě uloženo, nebo u příslušného vodoprávního úřadu.

[46] V uvedeném případě již zákon nestanoví, že není dotčeno právo na náhradu škody, avšak to nic nemění na nesystémovosti odchylky od obecné úpravy promlčení nároku na náhradu škody. Právo na náhradu se v tomto případě uplatňuje u provozovatele přenosové soustavy.

[47] Viz též op. cit. sub 7.

[48] Viz op. cit. sub 30.

[49] Tento článek je výstupem projektu SVV č. 260 496 „Vlastnické právo a jeho omezení v zrcadle právního dualismu“, který je autory řešen na Právnické fakultě Univerzity Karlovy.

Go to TOP