Polská právní úprava k posouzení kandidátů na soudce NS je protiprávní
Podle stanoviska generálního advokáta Evgenije Tančeva (na snímku) ze dne 17. prosince 2020 je polská právní úprava, jejímž cílem je vyloučit posouzení kandidátů na funkci soudce Nejvyššího soudu ze soudního přezkumu, v rozporu s unijním právem. Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU může být předkládajícím soudem použit přímo k dosažení toho, aby se předmětná vnitrostátní ustanovení nepoužila a aby se předkládající soud prohlásil příslušným k rozhodnutí v daných věcech, a to v rámci právní úpravy, která byla použitelná před přijetím tohoto zákona.
V souvislosti s řízením mezi kandidáty na funkci soudce, konkrétně A. B., C. D., E. F., G. H. a I. J., na jedné straně a Krajowa Rada Sądownictwa (Národní rada soudnictví, dále jen „KRS“) na straně druhé o odvoláních těchto kandidátů proti usnesením, v nichž KRS i) rozhodla, že nenavrhne prezidentu Polské republiky (dále jen „prezident republiky“) jejich jmenování do funkce soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud, Polsko) (na snímku), a ii) zároveň navrhla prezidentu republiky jmenování jiných kandidátů, podal Naczelny Sąd Administracyjny (Nejvyšší správní soud, Polsko) Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Polským zákonem ze dne 26. dubna 2019[1] bylo změněno ustanovení zákona o KRS, které nyní zní: „V individuálních věcech týkajících se jmenování soudců Nejvyššího soudu není možno podat odvolání“. V tomtéž zákoně se také stanoví, že „řízení o odvolání proti usnesením [KRS] v individuálních věcech týkajících se jmenování soudců Nejvyššího soudu, která byla zahájena, ale nebyla skončena před nabytím účinnosti tohoto zákona, se ze zákona zastavují“.
V dnešním stanovisku generální advokát Evgenij Tančev nejprve zkoumal, zda unijní právo brání ustanovení, kterým dochází k zastavení vnitrostátního řízení ze zákona, a to bez možnosti v tomto řízení pokračovat nebo jej znovu zahájit u jiného soudu, a zda unijní právo brání důsledku, který z tohoto vnitrostátního ustanovení může plynout, tedy vyslovení nedostatku pravomoci Soudním dvorem ve věcech, v nichž už došlo k zahájení řízení o předběžné otázce, které dosud probíhá.
Generální advokát připomněl, že stěžejním bodem soudního systému Unie je řízení o předběžné otázce upravené v článku 267 SFEU, které má za cíl – prostřednictvím nastoleného dialogu mezi Soudním dvorem a soudy členských států – zajistit jednotný výklad unijního práva, čímž umožňuje zaručit jeho soudržnost, plný účinek a autonomii a v konečném důsledku i specifický charakter práva zavedeného Smlouvami.
Z judikatury Soudního dvora jasně vyplývá, že v souladu s tímto ustanovením musí mít vnitrostátní soudy možnost rozhodnout, zda je či není namístě položit Soudnímu dvoru předběžné otázky. Generální advokát tedy dospěl k názoru, že unijní právo brání vnitrostátní právní úpravě, která stanovila, že se taková řízení, jako jsou řízení vedená před předkládajícím soudem, ze zákona zastavují, přičemž současně vyloučila jakékoli předání pravomoci k posouzení odvolání jinému vnitrostátnímu soudu nebo opětovné zahájení řízení o těchto odvoláních u jiného vnitrostátního soudu. Takové vnitrostátní ustanovení navíc v situaci, kdy vnitrostátní soud, který byl původně v těchto věcech příslušný, po úspěšném zahájení řízení o přezkumu těchto usnesení KRS předložil Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, porušuje právo na přístup k soudu též v rozsahu, v jakém je v individuální věci projednávané u soudu, který byl (původně) příslušný k jejímu projednání a rozhodnutí, tomuto soudu následně odepřena jak možnost úspěšně zahájit řízení o předběžné otázce u Soudního dvora, tak právo vyčkat rozhodnutí Soudního dvora, čímž dochází k porušení unijní zásady loajální spolupráce.
Generální advokát konstatoval, že zrušení prostředku nápravy (resp. práva podat prostředek nápravy), kterého bylo možno do té doby využít, a zejména uplatnění takového zrušení vůči účastníkům řízení, kteří již takové odvolání podali, představuje opatření takové povahy, jež přispívá k tomu, že chybí zdání nezávislosti a nestrannosti na straně soudců, kteří byli k dotčenému soudu skutečně jmenováni, jakož i tohoto soudu samotného, resp. tento výsledný dojem ještě posiluje. Takováto neexistence zdání nezávislosti a nestrannosti je v rozporu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU.
V rámci posuzování přednosti unijního práva v projednávané věci se generální advokát E. Tančev zabýval nedávnými rozhodnutími Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavní soud, Německo, dále jen „BVerfG“) a polského Nejvyššího soudu. BVerfG ve věci Weiss[2] mimo jiné rozhodl, že jistý rozsudek Soudního dvora byl vydán nad rámec pravomocí (ultra vires) a není v Německu použitelný, a polský Nejvyšší soud následně rozhodl[3] , že jistý rozsudek Soudního dvora není v polském právním řádu závazný.
Generální advokát především uvedl, že místo ohrožení celého unijního systému založeného na zásadě právního státu a uplatnění takovéhoto bezprecedentního přístupu mohl BVerfG vysvětlit, co lze podle něj v judikatuře Soudního dvora kritizovat, a následně mohl Soudnímu dvoru podat novou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
Generální advokát zdůraznil význam soudního dialogu, který je nedílnou součástí fungování unijního právního řádu. Podle generálního advokáta porušuje přístup ultra vires, který zaujal BVerfG, zásady právního státu v Unii, což je podmínka integrace sine qua non. Právní stát totiž slouží jako překlenující institut k řešení kompetenčních sporů. Generální advokát v zásadě uzavřel, že podle Smluv, které jsou „paktem“ členských států, je v unijním právu soudem posledního stupně Soudní dvůr, a jednoduše tedy není úlohou BVerfG, aby rozhodoval tak, jak to učinil ve věci Weiss, ani k tomu nemá pravomoc. Žádný vnitrostátní soud není dle Smluv oprávněn rušit rozsudky Soudního dvora, neboť jinak by unijní právo nebylo uplatňováno stejným nebo účinným způsobem ve všech 27 členských státech a byl by zpochybněn celý právní základ Unie. Jinými slovy, pokud má vnitrostátní ústavní soud za to, že unijní akt nebo rozhodnutí Soudního dvora koliduje s jeho ústavou, nemůže jednoduše konstatovat, že dotčený akt nebo rozhodnutí nejsou v rámci jeho jurisdikce použitelné.
Generální advokát dále objasnil, že Soudní dvůr již implicitně připustil přímý účinek čl. 19 odst. 1 SEU i možnost účastníků řízení dovolávat se jej před vnitrostátními soudy jakožto autonomního právního základu (vedle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie) za účelem posouzení souladu jednání členského státu s unijním právem. Generální advokát uvedl, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU může být předkládajícím soudem použit přímo k dosažení toho, aby se předmětná vnitrostátní ustanovení nepoužila a aby se předkládající soud prohlásil příslušným k rozhodnutí v daných věcech, a to v rámci právní úpravy, která byla použitelná před přijetím tohoto zákona.
Generální advokát uvedl, že vzhledem ke specifickým okolnostem, které nastaly v Polsku, je soudní přezkum postupů pro jmenování prováděný soudem, o jehož nezávislosti není pochyb, dle čl. 19 odst. 1 SEU nezbytným předpokladem zachování zdání nezávislosti soudců jmenovaných v rámci těchto řízení. To platí zejména z důvodu rychlých změn v polských právních předpisech upravujících soudní přezkum kvalifikačních řízení a usnesení KRS. Tyto změny vyvolávají důvodné pochybnosti o tom, zda je postup pro jmenování v současnosti zaměřen na výběr vnitřně nezávislých, nikoli politicky vhodných kandidátů do funkce soudce v tak významném a systémovém orgánu, jako je Nejvyšší soud, tj. soud poslední instance. Z toho plyne, že může být zachována pravomoc předkládajícího soudu rozhodovat o odvoláních podaných v původním řízení.
Co se týče odvolání, které vykazuje takové vady co do jeho účinnosti, jako je tomu ve věcech v původním řízení, generální advokát E. Tančev zdůraznil, že soudní prostředek nápravy, který mají k dispozici účastníci řízení, jejichž jmenování nebylo navrženo, je zcela neúčinný, jelikož nemění právní postavení kandidáta, který v rámci řízení, jež vyústilo ve vydání posléze zrušeného usnesení KRS, podá odvolání. Stejně tak neumožňuje opětovné posouzení jeho žádosti o jmenování na uvolněné místo soudce Nejvyššího soudu, pokud byla tato žádost podána v souvislosti s oznámením kvalifikačního řízení na konkrétní místo soudce.
K tomu, aby byl právní rámec odvolání účinný, by bylo potřeba:
1) aby podáním odvolání kterýmkoli z neúspěšných kandidátů ucházejících se o místo soudce Nejvyššího soudu došlo k pozastavení celého řízení o jmenování až do okamžiku projednání tohoto odvolání předkládajícím soudem,
2) aby vyhovění odvolání proti usnesení KRS o nepodání návrhu na jmenování do funkce soudce Nejvyššího soudu mělo za následek vznik povinnosti na straně příslušného orgánu členského státu (KRS) opětovně posoudit danou individuální věc týkající se jmenování do funkce soudce Nejvyššího soudu a
3) aby dotčené usnesení nabylo právní moci, pokud by předkládající soud odvolání, která proti němu byla podána, zamítl, a teprve poté by mohlo být toto usnesení předloženo prezidentu republiky a kandidát, který je v něm uveden, by byl jmenován soudcem Nejvyššího soudu.
Předkládající soud tedy nesmí uplatnit i) ustanovení, která by měla za následek úplné vyloučení možnosti přezkumu nesprávného posouzení kandidátů na funkci soudce ve světle kritérií, která jsou pro ně stanovena, a ii) částečně konečnou povahu usnesení KRS ve vztahu ke kandidátům, kteří jmenováni byli. Jinak by byl soudní přezkum takového usnesení ve vztahu ke jmenovanému kandidátovi pouze iluzorní.
Zdroj: Soudní dvůr EU
Foto: Pixabay; SD EU
[1] Zákon ze dne 26. dubna 2019, kterým se mění zákon o Národní radě soudnictví a zákon o soustavě správních soudů (v účinnosti od 23. května 2019).
[2] BvR 859/15.
[3] Usnesení Kárného kolegia polského Nejvyššího soudu (II DO 52/20).