Generální advokát Gerard Hogan (na snímku) dospěl ve svém stanovisku ze dne 17. prosince 2020 ve věci C-896/19 Repubblika v Il-Prim Ministru k závěru, že unijní právo nebrání vnitrostátním ústavním ustanovením, podle nichž výkonná moc či některý z jejích členů, jako je předseda vlády, hraje určitou roli v procesu jmenování členů soudcovského stavu. Článek 19 odst. 1 SEU vykládaný ve světle práva na spravedlivý a účinný proces podle Listiny se však použije v případě, kdy vnitrostátní soud posuzuje platnost takového postupu pro jmenování soudců, jako je postup zakotvený v maltské Ústavě Repubblika je sdružení, jehož cílem je podporovat ochranu spravedlnosti a právního státu na Maltě.

Dne 25. dubna 2019 podalo toto sdružení actio popularis u prvního senátu soudu pro občanskoprávní věci zasedajícího jako Ústavní soud (předkládající soud), kterou napadlo systém jmenování soudců a smírčích soudců platný v okamžiku podání projednávané žaloby, který je upraven v Ústavě Malty. Podstatou první otázky předkládajícího soudu, kterou položil Soudnímu dvoru, je, zda musí být čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU[1] a článek 47[2] Listiny považovány za použitelné v případě, kdy vnitrostátní soud posuzuje platnost takového postupu pro jmenování soudců, jako je postup stanovený v maltské Ústavě. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být výše uvedená ustanovení vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle které má výkonná moc, v tomto případě předseda vlády, v rámci postupu pro jmenování členů soudcovského stavu diskreční a rozhodující pravomoc. Zatřetí se předkládající soud táže, zda v případě, že bude konstatováno, že pravomoc předsedy vlády v souladu s článkem 19 SEU není, je třeba tuto skutečnost zohlednit při jmenování v budoucnu nebo bude mít vliv i na jmenování provedená v minulosti.

Ve stanovisku z dnešního dne dospěl generální advokát Gerard Hogank závěru, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU vykládaný ve světle článku 47 Listiny je použitelný v případě, kdy vnitrostátní soud posuzuje platnost takového postupu pro jmenování soudců, jako je postup upravený maltskou Ústavou.

Zadruhé generální advokát dospívá k závěru, že čl. 19 odst. 1 SEU vykládaný ve světle článku 47 Listiny nebrání vnitrostátním ústavním ustanovením, podle nichž výkonná moc či některý z jejich členů, jako je předseda vlády, hraje určitou roli v procesu jmenování členů soudcovského stavu.

V neposlední řadě má generální advokát za to, že postup pro jmenování soudců dotčený v projednávané věci nelze zpochybňovat na základě čl. 19 odst. 1 SEU vykládaného ve světle článku 47 Listiny na podporu návrhových žádání podaných přede dnem vydání nadcházejícího rozsudku.

K použitelnosti čl. 19 odst. 1 SEU a článku 47 Listiny

Generální advokát G. Hogan uvádí, že Soudní dvůr nedávno vynesl několik přelomových rozsudků, které nepochybně umožňují podat na tuto otázku kladnou odpověď. Ve světle těchto rozsudků je nyní jasné, že i když organizace soudnictví v členských státech spadá do pravomoci členských států, nic to nemění na tom, že při výkonu této pravomoci musí členské státy dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, a konkrétně z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU[3]. Tato povinnost platí zejména ve vztahu ke každému vnitrostátnímu orgánu způsobilému rozhodovat jakožto soud o otázkách, které se týkají uplatňování nebo výkladu unijního práva, a spadají tudíž do oblastí pokrytých tímto právem[4].

Generální advokát rovněž poznamenává, že samotný Soudní dvůr již rozhodl, že „čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ukládá všem členským státům povinnost stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany, ve smyslu zejména článku 47 Listiny, v oblastech pokrytých právem Unie”[5].

K diskreční pravomoci při jmenování členů soudního sboru

V obecných poznámkách k důsledkům čl. 19 odst. 1 SEU, článku 47 Listiny a článku 6 EÚLP pro postupy pro jmenování soudců generální advokát G. Hogan poznamenává, že pouhá skutečnost, že jsou soudci jmenováni členem moci výkonné, nemůže sama o sobě založit jejich závislost na členovi moci výkonné, ani vyvolat pochybnosti o jejich nestrannosti, pokud po svém jmenování nejsou dotčené osoby při výkonu funkce vystaveny žádnému tlaku a nedostávají pokyny.

Generální advokát dále poznamenává, že by bylo zbytečné popírat, že politika hraje určitou roli při jmenování soudcův řadě právních systémů, včetně systémů mnoha členských států. Generální advokát dospívá k závěru, že z rozhodnutí ve věcech AK a Nezávislost Nejvyššího soudu vyplývá, že unijní právo a vlastně ani EÚLP neupravují žádné fixní, předem stanovené podoby institucionálních záruk, jejichž účelem by bylo zajišťovat nezávislost soudců. Záleží naopak na tom, aby soudci zaprvé nebyli podřízeni moci výkonné či zákonodárné a nebyli na moc výkonnou nebo zákonodárnou hierarchicky vázáni a zadruhé aby požívali skutečných záruk, jejichž cílem je ochránit je před takovými vnějšími tlaky. Za těchto okolností by dotčený postup pro jmenování soudců mohl být v rozporu s čl. 19 odst. 1 SEU pouze v případě, že by některý z těchto aspektů tohoto postupu vykazoval vadu takové povahy a závažnosti, že v důsledku této vady vzniklo skutečné riziko, že jiná odvětví moci – zejména moc výkonná – by mohla vykonávat prostřednictvím tohoto protiprávního jmenování neodůvodněnou diskreční pravomoc, čímž bude ohrožena integrita výsledku, ke kterému jmenování vede (a je tak vyvolávána legitimní pochybnost jednotlivců, pokud jde o nezávislost a nestrannost dotyčného soudce nebo soudců).

Generální advokát je toho názoru, že nejdůležitější však i nadále zůstává otázka, zda vnitrostátní soudce objektivně požívá dostatečných záruk institucionální nezávislosti a ochrany před odvoláním z funkce, aby mohl vykonávat funkci zcela samostatně a nezávisle a nebyl nucen řídit se pokyny moci výkonné nebo zákonodárné či podléhat jejich kontrole. Posouzení těchto záležitostí v konečném důsledku přísluší předkládajícímu soudu.

Generální advokát G. Hogan poznamenává, že Benátská komise ve stanovisku č.940/2018 uvedla, že novelizace Ústavy z roku 2016, jimiž byl zřízen Výbor pro jmenování soudců, byly krokem správným směrem, ale nezajišťují dostatečně nezávislost soudců, a že je potřeba přijmout ještě další opatření. Podle generálního advokáta stanovisko Benátské komise patrně odráží doporučení týkající se úplnějšího systému transparentnosti a systému jmenování soudců na základě jejich schopností. To sice mohou být doporučení sama o sobě žádoucí, avšak skutečnost, že maltský systém tyto standardy v plném rozsahu nesplňuje, ipso facto neznamená, že maltští soudci teoreticky a fakticky nepožívají záruk nezávislosti, které jsou dostatečné na to, aby splňovaly požadavky článku 19 SEU.

Článek 19 odst. 1 SEU sice není ex ante normativní, pokud jde o konkrétní podmínky jmenování nebo povahu konkrétních záruk, které požívají soudci členských států, přesto vyžaduje přinejmenším, aby tito soudci požívali záruk nezávislosti. Pro účely článku 19 SEU je důležité, aby soudci nebyli podřízeni moci výkonné či zákonodárné a nebyli na moc výkonnou nebo zákonodárnou hierarchicky vázáni. Soudci musí mít finanční autonomii ve vztahu k moci výkonné a zákonodárné, tak aby jejich platy nebyly během jejich funkčního období dotčeny (jinak než obecně platnými daněmi nebo obecně použitelnými a přiměřenými opatřeními spočívajícími ve snížení platů). Je rovněž důležité, aby měli zajištěnu dostatečnou ochranu proti odvolání, s výjimkou odvolání z řádného důvodu, a kárný režim soudců musí zahrnovat záruky nezbytné k tomu, aby nebyl užit jako režim politické kontroly obsahu soudních rozhodnutí. Je na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda takové záruky skutečně existují. K časovým účinkům výkladu Soudního dvora Generální advokát G. Hogan uvádí, že pokud by předkládající soud dospěl na základě rozsudku Soudního dvora k závěru, že postup pro jmenování soudců platný na Maltě jev rozporu s čl. 19 odst. 1 SEU, nevyhnutelně by to vedlo k závažným pochybnostem o právní jistotě, které by mohly ovlivnit fungování soudního systému jako celku. Tyto problémy by totiž neovlivnily jen způsobilost soudců rozhodovat v dosud neskončených věcech, ale rovněž by měly dopad na způsobilost soudního systému vyřešit problém velkého objemu dosud nerozhodnutých věcí, kterému Malta čelí. A konečně, takové rozhodnutí by pravděpodobně mohlo mít vliv na status věcí, které maltské soudy rozhodovaly v minulosti, coby věcí pravomocně rozsouzených.

Generální advokát je proto toho názoru, že postup pro jmenování soudců nelze zpochybňovat na podporu návrhů podaných přede dnem vydání nadcházejícího rozsudku.

Zdroj: Soudní dvůr EU
Foto: Pixabay; SD EU

[1] „Členské státy stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie.“

[2] Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces.

[3] Rozsudek ze dne 24. června 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu), (C-619/18), viz také tisková zpráva č. 81/19; rozsudek ze dne 5. listopadu 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost obecných soudů); (C-192/18), viz také tisková zpráva č. 134/19, rozsudek ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu); (C-585/18, C-624/18 a C-625/18), viz také tisková zpráva č. 145/19, a rozsudek ze dne 26. března 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny (C-558/18 a C-563/18), viz také tisková zpráva č. 35/20.

[4] Rozsudek ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16), viz také tisková zpráva č. 20/18.

[5] Rozsudek ze dne 24. června 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu); (C-619/18).