Soudní ochrana ve věcech vyvlastnění, její specifika a problematické aspekty

Kateřina Frumarová

Následující článek se zabývá problematikou soudní ochrany ve věcech vyvlastnění. Ta je v ČR koncipována jako duální, kdy je dílem poskytována správními soudy a dílem soudy civilními. Obecná úprava obou příslušných žalob je osvětlena právě pro případy obrany proti rozhodnutí o vyvlastnění. Stěžejní pozornost je pak věnována odchylkám týkajícím se soudní ochrany, které plynou ze zákona o vyvlastnění. Jde zejména o problematiku odkladného účinku, jeho obsahu a určení, od kdy nastupuje, dále o vztah mezi jednotlivými výroky rozhodnutí o vyvlastnění a dopadu zrušujícího soudního rozhodnutí ve vztahu k nim, jakož v neposlední řadě i otázku pravomoci civilních soudů mimořádně navýšit náhradu za vyvlastnění přiznanou vyvlastňovanému správními orgány.

Soudní přezkum, resp. projednání vyvlastnění před soudem představuje navazující prostředek ochrany práv osob dotčených rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu o zastavení vyvlastňovacího řízení či rozhodnutím ve věci samé (ať již zamítavým, či rozhodujícím o vyvlastnění a o náhradě za něj). Jde o podpůrný prostředek ochrany subjektivních práv adresátů, jenž se uplatní v souladu s principem subsidiarity soudní ochrany až poté, co náprava nebyla zjednána v rámci samotné soustavy veřejné správy.[1] Nezbytnost garance soudní ochrany v těchto věcech plyne jak z čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, tak i z čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Do kategorie „občanská práva a závazky“ ve smyslu čl. 6 totiž spadají podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva i spory týkající se zásahů do vlastnického práva v souvislosti s vyvlastněním,[2] proto je nezbytné, aby atributy práva na spravedlivý proces, jež nejsou a nemohou být ve všech ohledech naplněny v rámci vyvlastňovacího řízení, byly reflektovány a zaručeny v následném soudním přezkumu či projednání vyvlastnění před soudem.

Soudní ochrana ve věcech vyvlastnění je relativně složitá a nezvykle koncipovaná, neboť se jedná o tzv. duální soudní ochranu, kde ve vztahu k rozhodnutí o vyvlastnění poskytují soudní ochranu jak soudy rozhodující ve správním soudnictví podle s. ř. s.,[3] tak i soudy civilní rozhodující podle části páté o. s. ř.,[4] a to v závislosti na tom, který výrok či výroky jsou žalobou napadány.

Koncepce duální soudní ochrany ve věcech vyvlastnění

Právní úprava soudní ochrany ve věcech vyvlastnění prošla v posledních dvou desetiletích nevídaným vývojem, a to jak judikatorním, tak i legislativním.[5] V současné době poskytují soudní ochranu dílem soudy správní a dílem soudy civilní (srov. § 28 odst. 1 VyvlZ[6]). Soudní ochrana ve vztahu k výrokům o vyvlastnění ve smyslu § 24 odst. 3 VyvlZ je zaručena v podobě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle s. ř. s., naproti tomu obrana proti náhradovým výrokům podle § 24 odst. 4 VyvlZ má podobu žaloby a projednání této věci civilními soudy v řízení podle části páté o. s. ř. (§ 244 a násl.).

Je nezbytné si uvědomit, že subjektivní vlastnické právo je sice soukromým a nadto absolutním právem, ale není právem neomezeným. Jeho omezení mohou být dvojího druhu: jde jednak o omezení vnitřní (pojmová) a jednak vnější.

Právním důvodem vnějších omezení může být zákon (upravující soukromoprávní či veřejnoprávní vztahy), může jím být správní či soudní rozhodnutí a může jím být rovněž právní jednání samotného vlastníka. Stejně tak lze uvažovat o soukromoprávním či veřejnoprávním titulu, který způsobí (relativní) zánik vlastnického práva pro dosavadního vlastníka a vznik vlastnického práva vlastníka nového.[7] Dle Nejvyššího správního soudu pro určení toho, zda určitá věc náleží do příslušnosti soudů správních či civilních, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv právní povaha vlastnického práva samotného.

Je-li proto napadáno rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva, tj. není zde sporu o vlastnické právo, nýbrž předmětem je zde přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva, které je veřejnoprávní záležitostí, a příslušné k přezkumu jsou tudíž správní soudy.[8] Shodně nahlíží na příslušnost správních soudů v tomto ohledu i Ústavní soud, který uvedl, že je nezbytné rozlišovat, zda správní orgán rozhoduje ve sporu o vlastnické právo, nebo zda rozhoduje o zřízení věcného břemene či o vyvlastnění.[9] A konečně i zvláštní senát v jednom ze svých usnesení konstatoval, že „rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene, nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do tohoto práva mělo tutéž povahu“.[10]

Koneckonců lze připomenout správný postřeh J. Hoetzela, že na veřejnoprávním charakteru expropriace se nic nemění tím, že některé účinky expropriačního nálezu jsou soukromoprávní, tedy že se vyvlastnitel stává vlastníkem vyvlastněné věci.[11] Při vyvlastnění se totiž uplatňuje veřejnoprávní metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou expropriát (vyvlastňovaný) a expropriant, ale toliko expropriát na straně jedné a stát reprezentovaný správním úřadem na straně druhé. Vyvlastňovaný a správní úřad nevstupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení, dobrovolně a na základě oboustranně shodné vůle směřující k založení tohoto vztahu. Správní úřad jako nositel veřejné moci svou vůli jednostranně vnucuje expropriátovi, tj. sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho obsah, tedy rozhodne o vyvlastnění, přičemž vůle expropriáta je zde nerozhodná, a jeho případný nesouhlas s takovým rozhodnutím je irelevantní.[12] Tyto závěry nakonec – po mnoha peripetiích – přijal za své i zákonodárce, kdy od 1. 2. 2013 konečně i zákon o vyvlastnění stanoví výslovně příslušnost správních soudů k přezkumu výroků o vyvlastnění.

S výše uvedenými závěry se lze bezpochyby ztotožnit, je však otázkou, zda by neměl být v tomto směru upřesněn, resp. doplněn, § 2 s. ř. s. Ten v současné době stanoví, že se ochrana poskytuje veřejným subjektivním právům. Vlastnické právo je nicméně právem soukromým, do něhož je však veřejnoprávně,  tj. veřejnoprávním titulem, zasaženo. Jak bylo výše uvedeno, judikatura zdůrazňuje, že pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním, nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv právní povaha vlastnického práva samotného. Bylo by proto vhodné zvážit přiléhavější formulaci § 2 s. ř. s., kdy např. – a to i po vzoru o. s. ř. – by de lege ferenda mohl znít, že ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům či rozhodují ve věcech, které vyplývají ze vztahů veřejného práva.

Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnění je konstantně považována za otázku soukromoprávní povahy, a proto v případném sporu již nerozhodují správní soudy, ale soudy civilní. Na rozdíl od samotného vyvlastnění v tomto vztahu již nevystupuje stát reprezentovaný správním úřadem, ale pouze expropriát a expropriant, přičemž tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné postavení. Účelem náhradového vztahu je dosažení základního smyslu soukromého práva, tj. znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných zájmů, tj. v tomto případě opětovné nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty.[13]


Soudní ochrana ve vztahu k výrokům o vyvlastnění

Jak již bylo výše podrobně osvětleno, soudní ochrana je v těchto případech poskytována správními soudy, a to v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Právní úprava této žaloby je obsažena v s. ř. s., zejména pak v § 65 a násl. VyvlZ stanoví pouze dílčí specifika, a to zejména co do důsledků zrušujícího soudního rozhodnutí ve vztahu k výrokům žalobou nenapadeným a co do odkladného účinku žaloby (podrobněji viz níže).

Aktivně legitimován k žalobě je ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení nezákonným rozhodnutím správního orgánu. Správní akt tedy musí mít dopad do právní sféry dotčené osoby (žalobce), kdy, jak uvedl Nejvyšší správní soud, „nelze § 65 odst. 1 s. ř. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.“[14] Z tohoto pohledu může být žalobcem jak vyvlastňovaný, vyvlastnitel, tak ale i třetí osoby, jejichž práva vyvlastněním zanikla. Předpokladem je nicméně vždy negativní dopad správního rozhodnutí do jejich právní sféry. Proto např. v situaci, kdy bylo rozhodnuto o zamítnutí žádosti o vyvlastnění, nebude aktivně legitimována k žalobě třetí osoba, neboť její právo nezaniká, a nelze tak uvažovat o negativním zásahu zamítavého rozhodnutí do její právní sféry. Pokud by se v rámci vyvlastňovacího řízení vyskytl tzv. opomenutý účastník (zejména některá z třetích osob, mající práva k vyvlastňovanému pozemku či stavbě, jež mají zaniknout), pak i tato osoba může žalobu podat, a to podle § 65 odst. 2 s. ř. s., neboť dle Nejvyššího správního soudu  „podle § 65 odst. 2 s. ř. s. je oprávněn podat žalobu i ten, s nímž správní orgán nejednal jako s účastníkem, ačkoli podle zákona účastníkem v daném správním řízení byl, a měl tak práva a povinnosti účastníka správního řízení, pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.“[15]

Žalovaným je správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni, tedy příslušný krajský úřad, který rozhodoval o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu. Osoba žalovaného (procesní pasivní legitimace) není v tomto řízení určena tvrzením žalobce, nýbrž ji kogentně určuje zákon. Je tedy věcí soudu – v souladu se zásadou iura novit curia –, aby v řízení jako s žalovaným jednal s tím, kdo skutečně žalovaným má být, a ne s tím, koho (např. chybně) označil v žalobě žalobce (§ 53 odst. 2 s. ř. s. a contrario).[16] Pokud by soud jednal na straně žalovaného s někým, kdo není pasivně legitimován, jednalo by se o takovou vadu řízení před soudem, která by měla za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.[17] Nicméně v praxi by správné určení žalovaného nemělo ve věcech vyvlastnění činit potíže. Oproti tomu vyvlastňovací úřad, který rozhodoval v prvním stupni, není účastníkem soudního řízení. Tomuto odpovídá i skutečnost, že předmětem žaloby je zásadně rozhodnutí odvolacího orgánu, nicméně není vyloučeno, aby žaloba směřovala i proti prvostupňovému rozhodnutí o vyvlastnění, vždy ale ve spojení s rozhodnutím druhostupňovým.

Řízení před správními soudy je ovládáno zásadou dispoziční, což platí i pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. V případě ochrany před nezákonným rozhodnutím o vyvlastnění je tedy na žalobci, aby v zákonné lhůtě soustředil důvody, v jejichž mezích má být rozhodnutí o vyvlastnění soudem zkoumáno, neboť soudní přezkum není a nemůže být všeobecnou kontrolou zákonnosti postupu a rozhodování správních orgánů. Je vždy na osobě rozhodnutím dotčené, zda toto rozhodnutí akceptuje, či zda se proti němu bude bránit u soudu; je rovněž na její vůli, jaká pochybení označí za podstatná.[18] Dispoziční zásada, resp. její podstata, je vyjádřena zejména v § 75 odst. 2 s. ř. s., podle kterého soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů.[19]

Žalobní body[20] jsou podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. obligatorní náležitostí žaloby a musí z nich být patrné, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí o vyvlastnění za nezákonné. K požadavku na kvalitu žalobních bodů se vyslovil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78: „Uvedení žalobních bodů je jednoznačné ustavení rámce požadovaného soudního přezkumu ve lhůtě zákonem stanovené k podání žaloby. Zákonný požadavek je proto naplněn i jen zcela obecným a stručným – nicméně srozumitelným a jednoznačným – vymezením skutkových i právních důvodů tvrzené nezákonnosti nebo procesních vad správního aktu tak, aby bylo zřejmé, v jaké části a z jakých hledisek se má soud věcí zabývat.“[21] Současně je nezbytné, aby žalobce řádně označil výroky rozhodnutí, které napadá. Je třeba připomenout, že v řízení před správními soudy lze přezkoumat pouze výroky o vyvlastnění samotném, tj. výroky ve smyslu § 24 odst. 3 VyvlZ (a to jeden či více z nich), nikoliv výroky náhradové.

Od žalobních bodů je nutné odlišit další z náležitostí žaloby, a to návrh výroku rozsudku, a zároveň posoudit, jaký má vztah a význam obsah žalobního petitu ve vztahu k rozhodnutí soudu ve věci. Z § 75 odst. 2 s. ř. s., na základě kterého soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí, se dovozuje vázanost soudu žalobními body, ve smyslu důvodů, které stěžovatel uplatnil, a určení výroků rozhodnutí, které jsou napadeny. Z tohoto ustanovení však nelze (zejména k neprospěchu žalobce) dovodit vázanost doslovným zněním návrhu výroku rozsudku. Nejvyšší správní soud k tomu výslovně konstatoval: „Návrhem rozsudku formulovaným žalobcem soud vázán není, a to již z podstaty této části žaloby. Povinnost stanovená v § 71 odst. 1 písm. f) s. ř. s. má vést žalobce k jednoznačnému vyjádření, čeho se v řízení domáhá, jeho možnosti jsou však v řízení dle soudního řádu správního na rozdíl od občanského soudního řízení velmi omezené a dané zákonem. Podoba výroků rozhodnutí ve správním soudnictví není dána na vůli účastníků, s. ř. s. taxativně upravuje možnosti, jak může znít výrok rozhodnutí.[22] V případě žalob  proti rozhodnutí o vyvlastnění přichází v úvahu typicky požadavek žalobce na zrušení rozhodnutí, popř. výjimečně na deklaraci nicotnosti (pokud by byl naplněn některý z důvodů, např. absolutní věcná nepříslušnost rozhodujícího orgánu). Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může žalobce jen ve lhůtě pro podání žaloby (§ 71 odst. 2 s. ř. s.).[23]

V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu může soud meritorně rozhodovat jen za procesního předpokladu, že žaloba není nepřípustná podle § 46 odst. 1 písm. d) a § 68 s. ř. s. Není-li byť jediná podmínka řízení splněna a tento nedostatek je neodstranitelný, musí soud žalobu odmítnout, aniž by byl oprávněn žalobou napadené rozhodnutí jakkoliv věcně přezkoumávat. S ohledem na to je třeba se blíže zastavit u některých podmínek přípustnosti žaloby a vyložit jejich obsah ve vztahu k řízení o žalobě proti rozhodnutí o vyvlastnění.

  • Podle § 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného. Z pohledu vyvlastnění je tedy nezbytné, aby byl před podáním žaloby uplatněn ve vztahu k rozhodnutí o vyvlastnění řádný opravný prostředek – odvolání. Současně je třeba, aby toto odvolání směřovalo právě do výroků o vyvlastnění ve smyslu § 24 odst. 3 VyvlZ. Je třeba mít za to, že pokud by se žalobce odvolal pouze co do výroků náhradových a následně by se chtěl bránit v řízení před soudy i co do samotného vyvlastnění, byla by takováto žaloba nepřípustná, a správní soud by ji odmítl pro nesplnění podmínky subsidiarity správněsoudní ochrany. Současně je pak třeba, aby byly odvoláním napadeny všechny výroky, jež požaduje žalobce následně přezkoumat soudem.
  • Dalším z důvodů nepřípustnosti žaloby je skutečnost, že jde o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu – § 68 písm. c) s. ř. s. Tento důvod by se v souvislosti se soudní ochranou ve věcech vyvlastnění uplatnil tehdy, pokud by se žalobce domáhal v řízení před správními soudy ochrany ve vztahu k náhradovým výrokům. Jak bylo již výše uvedeno, jde v této věci o otázku soukromoprávní, kdy expropriát a expropriant mají v náhradovém vztahu rovné postavení. V takovémto případě správní soud taktéž žalobu odmítne, přičemž však – nad rámec obecné poučovací povinnosti – musí být žalobce v usnesení o odmítnutí poučen o tom, že do jednoho měsíce od právní moci odmítavého usnesení může podat žalobu podle části páté o. s. ř., a to k příslušnému krajskému soudu (§ 46 odst. 2 s. ř. s.).
  • Jen velmi stručně pak lze připomenout další důvod nepřípustnosti žaloby, jímž je skutečnost, že žaloba směřuje jen proti důvodům rozhodnutí [§ 68 písm. d) s. ř. s.]. Soudní ochrana je totiž vždy určena k ochraně před reálnými úkony veřejné správy zasahujícími do právní sféry žalobce, nikoliv k řešení akademických sporů o podobu odůvodnění rozhodnutí.[24] Účinky rozhodnutí ve vztahu k jeho adresátu má vždy pouze výrok rozhodnutí. Proto, pokud některý z účastníků vyvlastňovacího řízení nesouhlasí pouze s odůvodněním rozhodnutí, nemůže se ochrany domáhat před správním soudem.

Žalobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí o odvolání bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem. Prominutí zmeškání lhůty je výslovně zákonem vyloučeno. Je však třeba připomenout § 72 odst. 3 s. ř. s., který stanoví, že v situaci, kdy soud rozhodující v občanském soudním řízení zastavil řízení proto, že šlo o věc, v níž měla být podána žaloba  proti rozhodnutí správního orgánu, může ten, kdo takovou žalobu v občanském soudním řízení podal, podat u věcně a místně příslušného soudu žalobu ve správním soudnictví do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí o zastavení řízení. V takovém případě platí, že žaloba byla podána dnem, kdy došla soudu rozhodujícímu v občanském soudním řízení. Toto ustanovení by tak bylo aplikováno v případě, kdy by se některý z účastníků vyvlastňovacího řízení domáhal chybně soudní ochrany proti výrokům o vyvlastnění u civilních soudů dle části páté o. s. ř. (namísto u soudů správních). Pokud účastník zmešká lhůtu k podání žaloby, může představovat jisté řešení jeho situace možnost iniciace podání žaloby k ochraně veřejného zájmu na základě § 66 odst. 2 a 3 s. ř. s., pro jejíž podání je stanovena lhůta tříletá.

Podle obecné úpravy v s. ř. s. nemá podání žaloby proti rozhodnutí ze zákona odkladný účinek, pokud s. ř. s. či zvláštní zákon nestanoví jinak (srov. § 73 odst. 1). A právě zákon o vyvlastnění jakožto zvláštní zákon odkladný účinek ex lege této žalobě „částečně“ přiznává, když v § 28 odst. 4 stanoví, že žaloba podaná vyvlastňovaným proti výroku podle § 24 odst. 3 písm. a) má odkladný účinek. Smysl přiznání odkladného účinku spočívá především v možnosti do doby konečného rozhodnutí ve věci zatímně zajistit poměry účastníků tak, aby nebyl ohrožen výkon vlastního soudního rozhodnutí,[25] neboť „v určitých výjimečných situacích (…) je totiž nutné ‚zmrazit‘ stav věcí v době ‚před‘ napadeným správním rozhodnutím, protože pokud by mělo být provedeno (vykonáno) a následně bylo v rámci soudního přezkumu shledáno nezákonným a zrušeno či byla vyslovena jeho nicotnost, vrátit stav věcí do podoby ‚před‘ tímto nezákonným či nicotným rozhodnutím by bylo nemožné nebo neúměrně obtížné“.[26] Proto je nutné v určitých výjimečných situacích po dobu trvání přezkumného soudního řízení výkon či případně jiné právní následky napadeného správního rozhodnutí pozastavit, jinak by totiž soudní řízení ztratilo podstatnou část svého základního smyslu, jímž je nepochybně bránit tomu, aby právní poměry osob byly upraveny či ovlivněny nezákonnými (či nicotnými) rozhodnutími veřejné správy. V takových případech je nutné dát přednost riziku opožděného účinku napadeného správního rozhodnutí (až poté, co pro žalobce neúspěšně skončí přezkumné soudní řízení) před rizikem spojeným s účinky rozhodnutí, které může být zrušeno.

Zákon o vyvlastnění přiznává tedy žalobě proti rozhodnutí o vyvlastnění odkladný účinek – avšak omezuje ho jak ve vztahu k osobě žalobce, tak i co do předmětu žaloby. Z pohledu osoby žalobce má žaloba odkladný účinek ex lege pouze tehdy, pokud je žalobcem vyvlastňovaný. Pokud je podána správní žaloba vyvlastnitelem či třetí osobou, odkladný účinek žaloba ze zákona nemá. Současně se pak musí jednat o žalobu, která směřuje proti výroku podle § 24 odst. 3 písm. a) VyvlZ. V praxi nicméně nelze ani příliš předpokládat, že by vyvlastňovaný měl důvod napadat výroky podle § 24 odst. 3 písm. b) a písm. c)  VyvlZ, zásadní je pro něj výrok podle písm. a). S nimi může být nespokojen spíše vyvlastnitel. Je ale otázkou, zda by neměl být přiznán ex lege odkladný účinek i žalobě třetí osoby, pokud napadá výrok o vyvlastnění. Poněvadž i do jejích práv se tímto výrokem citelně (a nevratně) zasahuje. Proto i v souladu se zásadou procesní rovnosti by bylo vhodné a žádoucí rozšířit okruh žalobců, kterým je přiznáno toto beneficium. V případě těchto ostatních žalobců nicméně není vyloučeno přiznání odkladného účinku ad hoc správním soudem (§ 73 odst. 2 s. ř. s).

Přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí.[27] V této souvislosti je třeba zodpovědět, co znamená odkladný účinek ve vztahu k žalobou napadenému rozhodnutí o vyvlastnění. K přechodu vlastnického práva na vyvlastnitele totiž dochází okamžikem právní moci rozhodnutí.[28] VyvlZ ve znění účinném do 31. 1. 2013 stanovil výslovně v § 28 odst. 3, že podáním žaloby k příslušnému soudu se odkládá právní moc a vykonatelnost rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu. Podle praxe proto v takovém případě – byla-li podána žaloba – zůstával vyvlastňovaný vlastníkem vyvlastněné nemovitosti až do doby právní moci rozhodnutí soudu. Jak uvedl v jednom svém rozsudku Krajský soud v Ostravě: „Podle § 28 odst. 3 zákona o vyvlastnění (ve znění účinném do 31. 1. 2013) se podáním žaloby na projednání vyvlastnění v občanském soudním řízení odkládala právní moc a vykonatelnost rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu. Pro poměry projednávané věci z toho plyne, že za situace, kdy vyvlastňovací ani stavební řízení podle obsahu spisu neprobíhala v režimu zákona č. 416/2009 Sb. (který má v § 4 odst. 2 speciální právní úpravu odkladného účinku žalob ve věci vyvlastnění), tak žalobci tím, že po skončení vyvlastňovacího řízení před správními orgány podali žalobu na projednání vyvlastnění v občanském soudním řízení k soudu, dosáhli odložení právní moci rozhodnutí o jejich vyvlastnění, a to až do pravomocného skončení soudního řízení. (…) Žaloba žalobců ve vztahu k jejich vyvlastnění byla pravomocně zamítnuta, a k nahrazení vyvlastňovacích rozhodnutí soudním rozhodnutím tudíž nedošlo. Tím také vyvlastňovací rozhodnutí nabyla v části týkající se vyvlastnění žalobců opět právní moci a došlo definitivně k odejmutí vlastnického práva žalobcům ke sporným nemovitostem.“[29]

V současné době zákon o vyvlastnění pouze stanoví, že žaloba má odkladný účinek, aniž by blíže specifikoval, co se tedy ve vztahu k rozhodnutí o vyvlastnění „odkládá“. S. ř. s. pak v § 73 odst. 3 stanoví, že přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí. Lze proto konstatovat, že se neodkládá samotná právní moc rozhodnutí o vyvlastnění, nicméně se dle mého názoru odkládají účinky spojené s pravomocným rozhodnutím, přičemž tím nejzásadnějším je právě přechod vlastnického práva. Současně by se měl v důsledku odkladného účinku odložit i další zásadní účinek vyvlastňovacího rozhodnutí, a to zánik práv třetí osoby (osob). Ve vztahu k třetím osobám je tento požadavek ještě opodstatněnější, neboť vyvlastňovaný má možnost nastalý přechod vlastnického práva řešit za určitých okolností v podobě návrhu na zrušení vyvlastnění. Třetí osoby touto možností nedisponují a ani v případě, kdy dojde ke zrušení vyvlastnění, se práva třetích osob (na rozdíl od vlastnického práva vyvlastňovaného) neobnovují. Lze tedy mít za to, že v důsledku odkladného účinku žaloby nemůže vyvlastnitel s předmětem vyvlastnění libovolně nakládat, a to zejména ve smyslu jeho oprávnění započít s uskutečňováním účelu vyvlastnění ve vztahu k vyvlastněnému pozemku či stavbě.

Jak konstatoval Ústavní soud, „obecně se u rozhodnutí – individuálních aktů aplikace práva – rozlišuje účinnost (vykonatelnost v širokém smyslu) a vynutitelnost (vykonatelnost v úzkém smyslu). Zatímco účinností se rozumí to, že rozhodnutí vyvolává v právní sféře zamýšlené účinky (např. povinnost něčeho se zdržet), vynutitelností se rozumí možnost dosáhnout splnění povinnosti uložené rozhodnutím, není-li plněna dobrovolně.[30] Soud k tomu dále dodává, že odkladným účinkem žaloby se odkládá vykonatelnost v širším slova smyslu, která v sobě zahrnuje i vykonatelnost v užším slova smyslu, přičemž uzavírá, že odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí lze označit za jeho sistaci – akt z formálního hlediska zůstává sice pravomocný, avšak uložené povinnosti nelze vynucovat a odejmutá oprávnění zůstávají prozatím zachována.[31]

Byť to právní úprava bohužel neřeší, domnívám se, že by odkladný účinek měl nastupovat v tomto případě ex tunc, nikoliv až ex nunc, neboť by postrádal svůj smysl, pokud by vyvlastnitel mohl započít s realizací účelu vyvlastnění v době  mezi právní mocí rozhodnutí o vyvlastnění a okamžikem podání správní žaloby s odkladným účinkem, což by mohlo mít nevratné důsledky. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud,  „při posuzování nástupu účinků institutu odkladného účinku je nutné zvažovat všechny aspekty dané věci a zkoumat, jaké důsledky přiznání odkladného účinku má pro jednotlivé subjekty řízení“.[32] V případě vyvlastnění se lze klonit proto k tomu, aby odkladný účinek nastával ex tunc.

Dále je třeba zodpovědět i to, zda se taktéž odkládá povinnost vyvlastnitele zaplatit náhradu za vyvlastnění. Její zaplacení je dle VyvlZ (§ 25 odst. 3) vázáno na právní moc rozhodnutí o vyvlastnění (vyvlastnitel je povinen zaplatit stanovenou náhradu vyvlastňovanému, popř. třetím osobám, do 60 dnů od právní moci výroků o vyvlastnění). Lze mít za to, že v důsledku odkladného účinku by se měla odložit i povinnost zaplatit náhradu, byť zaplacení náhrady není úkonem, který by byl „nevratný“ či „obtížně vratný“, na rozdíl např. od započetí bouracích prací ve vztahu k vyvlastněné nemovitosti za účelem realizace účelu vyvlastnění. Současně nejde ani o účinek, který by „zatěžoval“ vyvlastňovaného. Nicméně jak přechod vlastnického práva a zánik práv třetích osob, tak i možnost započít s uskutečňováním účelu vyvlastnění, či konečně i povinnost zaplatit náhrady představují podle mého názoru „účinky“ pravomocného rozhodnutí o vyvlastnění (tedy práva a povinnosti, jejichž realizace je vázána na vydané rozhodnutí o vyvlastnění), na které se vztahuje odkladný účinek žaloby. VyvlZ ani s. ř. s. v tomto ohledu nespecifikují (nezužují), na které účinky rozhodnutí se odkladný účinek vztahuje a na které nikoliv. Proto by měl odkladný účinek postihovat všechny účinky pravomocného rozhodnutí o vyvlastnění.

Specifická právní úprava odkladného účinku žaloby proti rozhodnutí o vyvlastnění je obsažena v § 4 odst. 2 zákona o urychlení výstavby,[33] který stanoví, že je-li podána žaloba proti rozhodnutí podle zákona o vyvlastnění, přizná soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením žalobě odkladný účinek, jestliže je žalobce závažně ohrožen ve svých právech a přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem. V režimu tohoto zákona tudíž nemá žaloba odkladný účinek ex lege, a lze ho přiznat pouze ad hoc na návrh a při splnění výše uvedených podmínek.

Soud při přezkumu napadeného rozhodnutí o vyvlastnění vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, přičemž jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu takto zjištěného (jde o promítnutí požadavku tzv. plné jurisdikce ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy).

Je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí o vyvlastnění pro nezákonnost nebo pro vady řízení a vysloví současně, že se věc vrací k dalšímu řízení žalovanému. Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, je v dalším řízení správní orgán vázán. V této souvislosti je důležité připomenout § 28 odst. 2 VyvlZ, který stanoví, že zrušením výroku podle § 24 odst. 3 VyvlZ (výroky o vyvlastnění) pozbývá platnosti i výrok podle § 24 odst. 4 VyvlZ (náhradové výroky). V praxi však může nastat několik situací, a ne z pohledu všech je § 28 odst. 2 VyvlZ vhodně formulován.

Pokud jsou napadeny všechny výroky o vyvlastnění ve smyslu § 24 odst. 3 VyvlZ a následně soudem zrušeny pro nezákonnost, pozbývají platnosti i všechny výroky náhradové ve smyslu § 24 odst. 4 VyvlZ. Problematičtější situace nastává tehdy, pokud je žalobcem napaden pouze výrok podle § 24 odst. 3 písm. a) VyvlZ a soud žalobě vyhoví a zruší rozhodnutí, resp. tento výrok. Je otázkou, zda vedle toho, že opět pozbývají platnosti výroky náhradové, pozbývají platnosti, resp. jsou zrušeny, i výroky podle § 24 odst. 3 písm. c), popř. i písm. b); kdy výrok podle písm. c) je vždy součástí vyvlastňovacího rozhodnutí. Zde je potřeba vyhodnotit vzájemný vztah výroků podle § 24 odst. 3 písm. a), b) a c) VyvlZ, čemuž bohužel VyvlZ nevěnuje pozornost, a to ani z pohledu důsledků soudního přezkumu.

Z pohledu řešení této problematiky je třeba si primárně zodpovědět otázku, zda se napadené rozhodnutí o vyvlastnění (typově) jakožto jedno rozhodnutí z formálního hlediska skládá ze dvou či více rozhodnutí z materiálního hlediska. V případě, že ve formálně jednotném rozhodnutí je totiž obsaženo více materiálních rozhodnutí, je třeba provést tzv. test jejich oddělitelnosti a rozhodnout, zda tato rozhodnutí jsou vůči sobě v závislém vztahu, nebo zda jsou na sobě zcela nezávislá.[34] Jinak řečeno, je třeba dospět k jednoznačnému závěru, zda oddělením jedné části rozhodnutí od zbytku rozhodnutí (oddělení jednoho materiálního rozhodnutí od druhého, popř. ostatních materiálních rozhodnutí) se nestane rozhodnutí jako celek (rozhodnutí ve formálním smyslu) nebo zbylá část tohoto rozhodnutí nezákonnou nebo nelogickou, která pak sama o sobě nemůže existovat. Takový stav může mít s ohledem na různorodost řízení vedených před správními orgány samozřejmě nejrůznější podobu. Např. může jít o situaci, kdy jeden výrok podmiňuje výrok druhý (výrok o porušení právní povinnosti a výrok o sankci) či kdy je vedlejší ustanovení vázáno na výrok, nebo došlo-li by zrušením jednoho výroku k faktické změně rozhodnutí správního orgánu (zrušením omezujících podmínek při povolení nějaké činnosti by došlo k povolení činnosti bez omezení) apod.[35] V této souvislosti mám za to, že výroky podle písm. b) a c) jsou závislými výroky na výroku podle písm. a) § 24 odst. 3 VyvlZ. Teprve pokud je totiž rozhodnuto o vyvlastnění samotném, může být rozhodnuto o tom, která práva vyvlastněním nezaniknou, a také od kdy je vyvlastnitel povinen započít s uskutečňováním účelu vyvlastnění. Bez výroku o vyvlastnění tyto dva závislé výroky samostatně neobstojí, a proto dojde-li k napadení a zrušení výroku o vyvlastnění, musí pozbýt platnosti i tyto dva závislé výroky.

V praxi však může nastat i situace opačná, kdy je žalobou napaden pouze výrok podle § 24 odst. 3 písm. b) nebo c)  VyvlZ a výrok podle § 24 odst. 3 písm. a) napaden není. Pokud soud takovéto žalobě vyhoví a některý z napadených výroků zruší, např. z důvodu, že zde neexistuje veřejný zájem na tom, aby určité právo spojené s vyvlastňovaným pozemkem či stavbou nezaniklo, výrok o samotném vyvlastnění tím nijak dotčen není, neboť obstojí zcela samostatně. Co však může působit v této situaci problémy, je právě výklad § 28 odst. 2 VyvlZ. Toto ustanovení totiž váže zánik platnosti náhradových výroků na zrušení výroku podle § 24 odst. 3 bez dalšího, tj. bez ohledu na to, o který z výroků o vyvlastnění jde. Pokud bychom postupovali čistě dle gramatického výkladu, vedlo by to k absurdním závěrům, že bez ohledu na to, který výrok podle § 24 odst. 3 VyvlZ je rušen soudním rozhodnutím, musí pozbýt platnosti i výroky náhradové. Nicméně výkladem logickým, jakož i respektováním úmyslu zákonodárce z pohledu teleologického výkladu je třeba dospět k závěru, že tento důsledek má mít zrušení výroku podle § 24 odst. 3 písm. a) VyvlZ, neboť právě na něm jsou závislé všechny náhradové výroky. Otázkou je, jak tomu bude v situaci, kdy je zrušen výrok podle § 24 odst. 3 písm. b), tj. výrok o tom, že právo určité třetí osoby k pozemku či stavbě nezaniká. Pokud totiž právo zanikne, musí se tato skutečnost projevit i v jednom z náhradových výroků, konkrétně ve výroku podle § 24 odst. 4 písm. c), potažmo ale i dle písm. a), neboť se tímto může snížit celková částka náhrady i pro vyvlastňovaného. Bylo by de lege ferenda vhodné, aby zákonodárce novelou dikci § 28 odst. 2 VyvlZ v tomto směru upřesnil.

Pokud žaloba není důvodná, soud ji zamítne. Proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu může být podána účastníkem řízení kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Vyloučena pak není následně ani případná ústavní stížnost k Ústavnímu soudu.


Soudní ochrana ve vztahu k výrokům o náhradách

Soudní ochrana proti náhradovým výrokům podle § 24 odst. 4 VyvlZ má podobu žaloby a projednání příslušné věci civilními soudy v řízení podle části páté o. s. ř. (§ 244 a násl.). Konkrétně jsou k řízení příslušné soudy krajské (nikoliv soudy okresní – srov. specifickou úpravu věcné příslušnosti v § 28 odst. 1 VyvlZ). Právní úpravu tohoto řízení nalezneme především v o. s. ř., dílčí odchylky a specifika však stanoví  i VyvlZ v § 28. Otázka náhrady za vyvlastnění je otázkou soukromoprávní, jak bylo osvětleno v úvodu tohoto článku, a proto je dána logicky příslušnost soudů civilních.

Ust. § 244 odst. 1 stanoví, že rozhodl-li orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, orgán zájmové nebo profesní samosprávy, popř. smírčí orgán zřízený podle zvláštního právního předpisu (tj. „správní orgán“) podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci, která vyplývá ze vztahů soukromého práva,[36] a nabylo-li rozhodnutí správního orgánu právní moci, může být tatáž věc projednána na návrh v občanském soudním řízení. Úprava v části páté o. s. ř. se omezuje především na úpravu některých specifických procesních otázek a v dalším odkazuje na přiměřené použití obecné úpravy občanského soudního řízení, obsažené v části první až čtvrté o. s. ř.

Řízení podle části páté není řízením kasačním (na rozdíl od řízení dle s. ř. s.). Dospěje-li totiž soud k závěru, že o sporu nebo o jiné právní věci má být rozhodnuto jinak, než jak bylo rozhodnuto správním orgánem, rozhodne ve věci samé rozsudkem, přičemž tento rozsudek nahrazuje rozhodnutí správního orgánu v takovém rozsahu, v jakém je rozsudkem soudu dotčeno.[37] Důvod této významné odlišnosti řízení před správními soudy a řízení podle části páté o. s. ř. je dán především tím, že obecné soudy v daném řízení nerozhodují prioritně v postavení soudního orgánu kontrolujícího zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné moci vydaného ve správním řízení v oblasti veřejnoprávních vztahů, jímž mělo být zasaženo do subjektivního veřejného práva dotčeného účastníka řízení, nýbrž rozhodují o právech a povinnostech (právních poměrech) hmotněprávně založených v oblasti soukromoprávní, do níž tu správní orgány z pozice vrchnostenské ingerují zcela výjimečně, díky zákonné úpravě, která jim tuto pravomoc svěřuje (zpravidla z důvodů čistě praktických).[38] Ostatně správní orgán v řízení podle části páté – na rozdíl od správního soudnictví – nemá ani postavení žalovaného.

Na stranu druhou však nelze nevidět, že důsledkem podání žaloby podle části páté o. s. ř. je přezkum rozhodnutí jiného (správního) orgánu, neboť, jak dodává Ústavní soud, „domáhá-li se žalobce v těchto případech ochrany, pak je tomu nepochybně proto, že se cítí být dotčen tím, jak správní orgán jeho věc rozhodl“.[39] Přezkumný aspekt se pak projeví mimo jiné i v tom, že civilní soud žalobu zamítne, dospěje-li k závěru, že správní orgán rozhodl o sporu nebo o jiné právní věci správně (§ 250i o. s. ř.). Lze proto konstatovat, že rozhodovací postup obecných soudů dle § 244 a násl. o. s. ř. je přezkumem rozhodnutí správního orgánu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.[40]

Aktivně legitimovaný k podání žaloby je ten, kdo tvrdí, že byl dotčen na svých právech rozhodnutím správního orgánu, kterým byla jeho práva nebo povinnosti založeny, změněny, zrušeny, určeny nebo zamítnuty. Ve věcech náhrady za vyvlastnění se touto žalobou proto může bránit jak vyvlastňovaný, tak i vyvlastnitel, ale i třetí osoba, jejíž právo vyvlastněním zaniká, všem těmto subjektům totiž stanovení náhrady zasahuje do jejich práv či povinností. VyvlZ stanoví, že žaloba musí být podána ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu, přičemž zmeškání lhůty nelze prominout. Jde tedy o lhůtu kratší oproti obecné úpravě stanovené v o. s. ř. (ta činí dva měsíce – viz § 247 odst. 1). Lhůta 30 dnů se počítá od právní moci rozhodnutí o odvolání, neboť i pro tento typ soudní ochrany platí princip subsidiarity (srov. § 247 odst. 2 o. s. ř.). Je třeba v této souvislosti ještě připomenout § 82 odst. 3 o. s. ř., který stanoví, že pokud správní soud odmítl podanou žalobu, protože šlo o věc, kterou projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, a došla-li soudu příslušnému k občanskému soudnímu řízení do jednoho měsíce od právní moci usnesení žaloba v této věci, platí, že řízení o ní je u soudu zahájeno dnem, kdy soudu došla odmítnutá žaloba.

Účastníky řízení jsou žalobce a ti, kdo byli účastníky v řízení před správním orgánem, tj. v rámci vyvlastňovacího řízení. Odvolací orgán ani prvostupňový správní orgán (tj. vyvlastňovací úřad) nejsou účastníky soudního řízení. Je však třeba upozornit, že soud vždy doručí stejnopis žaloby příslušnému správnímu orgánu, který ve věci rozhodl, a umožní mu, aby se k žalobě písemně vyjádřil (§ 250c odst. 2 o. s. ř.). Pro projednání žaloby platí obecná úprava dle o. s. ř., VyvlZ nestanoví v tomto směru žádné odchylky. Stejně jako ve správním soudnictví i zde rozhodují soudy v rámci tzv. plné jurisdikce. Žaloba nemá ze zákona odkladný účinek, ani VyvlZ v tomto směru nestanoví žádnou odchylku, nicméně soud může na základě žádosti odložit jak vykonatelnost, tak i právní moc příslušného správního rozhodnutí (§ 248 o. s. ř.).

Pokud soud dospěje k závěru, že správní orgán rozhodl ve věcech náhrady za vyvlastnění správně, žalobu zamítne. V opačném případě rozhodne ve věci samé rozsudkem, přičemž tento rozsudek pak nahrazuje rozhodnutí správního orgánu v takovém rozsahu, v jakém je rozsudkem soudu dotčeno. Tento následek musí být uveden ve výroku rozsudku (§ 250j o. s. ř.). Ve vztahu k rozhodnutí soudu ve věci samé nalezneme výrazné specifikum v § 28 odst. 3 VyvlZ. Ten upravuje pravomoc soudu přiznat za určitých okolností a ze zákonem stanovených důvodů vyšší náhradu vyvlastňovanému, než může, resp. mohl stanovit správní orgán v rámci vyvlastňovacího řízení. Podle tohoto ustanovení soud musí zohlednit při určování výše náhrady všechny okolnosti případu tak, aby dospěl ke spravedlivé náhradě. V odůvodněných případech stanoví soud částku vyšší (než byla stanovena v rámci vyvlastňovacího řízení), a to s přihlédnutím k mimořádným vlastnostem vyvlastňovaného pozemku nebo stavby, popř. k mimořádným okolnostem věci.

Kromě náhrad uvedených v § 10 VyvlZ lze tak vyvlastňovanému za vyvlastnění poskytnout:

a) částku v maximální výši 40 % z ceny stanovené podle § 10 odst. 1 písm. a) a odst. 4 a 5 VyvlZ za zmírnění tvrdosti vyvlastnění, zohledňující i délku vlastnictví pozemku nebo stavby více než 15 let od nabytí za úplatu,

b) částku v maximální výši 10 % z ceny stanovené podle § 10 odst. 1 písm. a) a odst. 4 a 5 VyvlZ v případě polohy pozemku nebo stavby v zastavěném území,

c) částku v maximální výši 10 % z ceny stanovené podle § 10 odst. 1 písm. a) a odst. 4 a 5 VyvlZ v případě polohy pozemku nebo stavby v území se zvláštní architektonickou hodnotou, případně se zvláštní historickou hodnotou, nebo

d) částku v maximální výši 20 % z ceny stanovené podle § 10 odst. 1 písm. a) a odst. 4 a 5 VyvlZ v případě významu pozemku nebo stavby pro podnikatelskou činnost.

Navýšení náhrady pro vyvlastňovaného je tedy dáno buď mimořádnou vlastností vyvlastňovaného pozemku nebo stavby, nebo mimořádnými okolnostmi věci. Mimořádné okolnosti věci směřují především ke zmírnění tvrdosti vyvlastnění, která může u vyvlastňovaného spočívat zejména v dlouhodobém vlastnictví (více než 15 let) úplatně nabytého pozemku či stavby, která je vyvlastňována.[41] Může jít např. o situaci, kdy v rodinném domě bydlela po generace rodina vyvlastňovaného i on sám a kdy vedle zásahu do práva vlastnického bude vyvlastnění znamenat značný zásad i do osobní a osobnostní sféry (nejen) vyvlastňovaného. Jde tedy i o určitou kompenzaci nehmotné újmy spočívající např. v duševních útrapách s takovýmto vyvlastněním spojených apod. Mimořádné vlastnosti pozemku či stavby pak mohou spočívat jednak v jejich poloze v zastavěném území obce,[42] které je vymezeno územním plánem (§ 43 odst. 1 StavZ), případně postupem podle § 59 a 60 StavZ.[43] Dále může mimořádná vlastnost pozemku či stavby spočívat v její zvláštní architektonické či historické hodnotě (aniž by však daná věc musela být prohlášena za kulturní památku). Konečně pak může mít vyvlastňovaný pozemek či stavba význam pro podnikatelskou činnost, kdy lze mít za to, že zákonodárce mínil zřejmě nejen podnikatelskou činnost vyvlastňovaného (půjde proto např. i o situaci, kdy si stavbu či pozemek pronajímá k podnikatelským účelům od vyvlastňovaného třetí osoba).

Jak plyne z dikce § 28 VyvlZ, jde o taxativní výčet důvodů pro mimořádné soudní navýšení náhrady pro vyvlastňovaného. Pokud jde o třetí osoby, jejichž práva vyvlastněním zanikají, ve vztahu k těmto osobám soud obdobným oprávněním nedisponuje. Za situace, kdy na daný případ dopadá více důvodů pro navýšení náhrady soudem, lze mít za to, že se navýšení za jednotlivé důvody sčítá.[44] Zákon totiž nevylučuje kumulativní uplatnění více důvodů, resp. neříká, že uplatnění jednoho důvodu vylučuje zohlednit další. Při navýšení se vychází ze zákonem stanovených procentuálních rozmezí, kdy se navyšuje částka náhrady stanovená znaleckým posudkem podle § 10 odst. 1 písm. a) a odst. 4 a 5 VyvlZ. V odůvodnění rozsudku musí soud osvětlit, proč přistoupil k navýšení náhrady za vyvlastnění i jakými úvahami a na základě jakých podkladů dospěl ke konkrétní částce, o kterou náhradu navýšil. Poněkud diskutabilní je v této souvislosti to, proč zákonodárce neumožnil ono mimořádné navýšení už v rámci samotného vyvlastňovacího řízení a proč tuto kompetenci svěřil až civilním soudům. Sama důvodová zpráva k tomuto mlčí. Jde jinými slovy o to, zda by za situace, kdy by tato kompetence byla svěřena už přímo správním orgánům, nebyla nižší četnost podaných žalob.


Závěr

Z pohledu soudní ochrany ve věcech vyvlastnění se v podstatě nabízejí tři modely soudního přezkumu. Jednak stávající duální systém, dále pak koncepce, kdy bude ve věcech vyvlastnění i náhrad rozhodovat civilní soud, nebo naopak bude celý přezkum svěřen soudům správním. Lze konstatovat, že nejméně vyhovující byl v minulosti systém, kdy se soudní ochrana  realizovala výlučně postupem podle části páté o. s. ř. bez ohledu na to, zda byl napadán výrok o vyvlastnění, či o náhradě. Tato situace vedla k mnohým negativním důsledkům, jež vyplývaly z odlišného pojetí soudního řízení dle s. ř. s. a dle o. s. ř. Civilní soudy v podstatě rozhodovaly o věcech, které nespadaly do jejich „přirozené“ kompetence, neboť se jednalo o věci veřejnoprávní. Nadto ve věcech vyvlastnění rozhodovaly meritorně (na rozdíl od správních soudů), tj. začasté zcela namísto k tomu povolané veřejné správy.

Současná koncepce tzv. duální soudní ochrany již reflektuje rozdílnou povahu výroků o vyvlastnění a výroků náhradových a svěřuje soudní ochranu částečně do kompetence soudů správních a částečně pak soudů civilních. Tuto koncepci lze bezesporu považovat za mnohem zdařilejší, odpovídající povaze vyvlastnění s tím, že zde mohou vznikat jisté procedurální obtížnosti spojené s tím, že v rámci jedné věci rozhodují dva odlišné soudy. Ve srovnání s problémy výše uvedené koncepce jde však o marginálii.

Pokud se jedná o třetí ze zmíněných možností, tj. že by byla dána výlučná příslušnost soudů správních, tato koncepce by si vyžadovala širší diskusi, a to zejména v obecnější rovině a ve vztahu k celkové koncepci soudní ochrany ve vztahu k veřejné správě, která byla zákonodárcem „rozložena“ mezi soudy správní a civilní.

Pokud je napadán výrok či výroky o vyvlastnění, je soudní ochrana poskytována v podobě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Právní úprava je obsažena v soudním řádu správním, VyvlZ stanoví pouze dílčí specifika. Jedním z těchto specifik je přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutí o vyvlastnění ex lege. Bohužel právě problematika odkladného účinku je vcelku ne(do)řešenou otázkou a může působit v praxi potíže. Podle obecné úpravy v s. ř. s. nemá podání žaloby ze zákona odkladný účinek. VyvlZ jakožto zvláštní zákon nicméně stanoví, že žaloba podaná vyvlastňovaným proti výroku podle § 24 odst. 3 písm. a) má odkladný účinek. Pokud je tedy žaloba podána vyvlastnitelem či třetí osobou, odkladný účinek ze zákona nemá. V této souvislosti je otázkou, zda by neměl být přiznán i žalobě třetí osoby, pokud napadá výrok o vyvlastnění. I do jejích práv se totiž tímto výrokem citelně (a nevratně) zasahuje. V souladu s ústavněprávním principem rovnosti by byla takováto úprava žádoucí.

Další problém lze spatřovat v tom, že VyvlZ nekonkretizuje, co se ve vztahu k rozhodnutí o vyvlastnění „odkládá“. Soudní řád správní v § 73 odst. 3 stanoví, že přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí. Lze proto konstatovat, že se neodkládá samotná právní moc rozhodnutí o vyvlastnění, nicméně se podle mého názoru odkládají účinky spojené s pravomocným rozhodnutím o vyvlastnění, přičemž tím nejzásadnějším je přechod vlastnického práva. Současně se odkládá i další zásadní účinek vyvlastňovacího rozhodnutí, a to zánik práv třetí osoby (osob).

Konečně lze mít za to, že v důsledku odkladného účinku by se měla odložit i povinnost zaplatit náhradu. Jak přechod vlastnického práva a zánik práv třetích osob, tak i možnost započít s uskutečňováním účelu vyvlastnění, či konečně i povinnost zaplatit náhrady představují „účinky“ pravomocného rozhodnutí o vyvlastnění (tedy práva a povinnosti, jejichž realizace je vázána na vydané rozhodnutí o vyvlastnění), na které se vztahuje odkladný účinek žaloby.

V neposlední řadě právní úprava bohužel neřeší, zda odkladný účinek nastupuje ex tunc, či ex nunc. V tomto ohledu mám za to, že by odkladný účinek měl nastupovat ex tunc, neboť jinak by postrádal svůj smysl, když by vyvlastnitel mohl započít s realizací účelu vyvlastnění v době mezi právní mocí rozhodnutí o vyvlastnění a okamžikem podání správní žaloby s odkladným účinkem, což by mohlo mít nevratné důsledky.

Další odchylka spočívá v § 28 odst. 2 VyvlZ, který stanoví, že zrušením výroku podle § 24 odst. 3 VyvlZ (výroky o vyvlastnění) pozbývá platnosti i výrok podle § 24 odst. 4 VyvlZ (náhradové výroky). V praxi může nastat několik situací, a ne z pohledu všech je § 28 odst. 2 VyvlZ vhodně formulován. Pokud jsou napadeny všechny výroky o vyvlastnění ve smyslu § 24 odst. 3 VyvlZ a následně soudem zrušeny pro nezákonnost, pozbývají platnosti i všechny výroky náhradové ve smyslu § 24 odst. 4 VyvlZ, což je logický důsledek. Pokud je napaden pouze výrok podle § 24 odst. 3 písm. a) VyvlZ, a soud žalobě vyhoví, měly by pozbýt platnosti nejen výroky náhradové, ale i zbylé výroky o vyvlastnění podle § 24 odst. 3 písm. b) a c), neboť jsou závislými výroky na výroku podle písm. a) § 24 odst. 3 VyvlZ.

Konečně značně problematická je stávající dikce § 28 odst. 2 VyvlZ v situaci, kdy je žalobou napaden a zrušen pouze výrok podle § 24 odst. 3 písm. b) nebo c) VyvlZ. Výrok o samotném vyvlastnění tím nijak dotčen samozřejmě není, neboť obstojí zcela samostatně. Nicméně § 28 odst. 2 VyvlZ váže zánik platnosti náhradových výroků na zrušení výroku podle § 24 odst. 3 bez dalšího, tj. bez ohledu na to, o který z výroků o vyvlastnění jde. Zde je třeba dospět k závěru, že tento důsledek by mělo mít pouze zrušení výroku podle § 24 odst. 3 písm. a) VyvlZ, neboť právě na něm jsou závislé všechny náhradové výroky.

Soudní ochrana proti náhradovým výrokům podle § 24 odst. 4 VyvlZ má podobu žaloby a projednání této věci civilními soudy v řízení podle části páté o. s. ř., neboť otázka náhrady za vyvlastnění je otázkou soukromoprávní. V této souvislosti zákon o vyvlastnění stanoví jako specifikum pravomoc civilního soudu přiznat za určitých okolností a ze zákonem stanovených důvodů vyšší náhradu vyvlastňovanému, než může, resp. mohl stanovit správní orgán v rámci vyvlastňovacího řízení. Jak plyne z dikce § 28 VyvlZ, jde o taxativní výčet důvodů pro mimořádné soudní navýšení náhrady pro vyvlastňovaného. Ve vztahu k třetím osobám, jejichž práva vyvlastněním zanikají, soud obdobným oprávněním nedisponuje.

Je na zvážení a diskusi, zda by nebylo vhodné i ve vztahu k nim o této možnosti de lege ferenda uvažovat, zejména s ohledem na princip rovnosti. Za situace, kdy na daný případ dopadá více důvodů pro navýšení náhrady, lze mít za to, že se navýšení za jednotlivé důvody sčítá. Tuto kompetenci soudu lze hodnotit pozitivně, poněkud diskutabilní je v této souvislosti ale to, proč zákonodárce neumožnil ono mimořádné navýšení už v rámci samotného vyvlastňovacího řízení a proč tuto kompetenci svěřil až civilním soudům. Jde jinými slovy o to, zda by za situace, kdy by tato kompetence byla svěřena už přímo správním orgánům, nebyla nižší četnost podaných žalob.[45]

 

doc. JUDr. Kateřina Frumarová, Ph.D., působí jako vedoucí Katedry správního práva a finančního práva Právnické fakulty UP v Olomouci.


[1] „Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu [§ 5, § 68 písm. a) s. ř. s.] je nutné vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.“ Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004-65.

[2] Srov. rozsudek ESLP ve věci Sporrong a Lönnroth v. Švédsko ze dne 18. 12. 1984, dostupné na https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-57580%22]}.

[3] Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).

[4] Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“).

[5] Srov. k tomu podrobněji např. J. Volková: Příslušnost soudů ve věcech vyvlastnění ve vleku neustálých legislativních změn, Právní rozhledy č. 19/2013, str. 660 a násl.; A. Winterová: Soudní ochrana při vyvlastnění, Právní fórum č. 5/2009, str. 195 a násl.; M. Ryška: Žaloby ve věcech vyvlastnění a příslušnost soudu, Právní rozhledy č. 20/2008, str. 731 a násl.; či J. Vedral: Opravdu mají soudy pravomoc vyvlastňovat? Stavební právo: bulletin č. 3/ 2011, str. 62 a násl.

[6] Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), dále jen „zákon o vyvlastnění“ či „VyvlZ“.

[7] Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003-125.

[8] Tamtéž.

[9] Usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 14/06.

[10] Usnesení zvláštního senátu ze dne 5. 5. 2005, č. j. Konf 81/2004-12.

[11] J. Hoetzel: Československé správní právo, Část všeobecná, Melantrich, Praha 1934, str. 286.

[12] Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003-125.

[13] Tamtéž.

[14] Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002-42.

[15] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2003,  č. j. 7 A 56/2002-54.

[16] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004,  č. j. 5 Afs 16/2003-56.

[17] Srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2009,  č. j. 1 Afs 88/2009-48, či ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 Ads 67/2008-49.

[18] Viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009-84.

[19] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008,  č. j. 1 As 29/2008-50.

[20] Podrobně k vzniku a vývoji institutu žalobního (stižního, stížního, stížnostního) bodu srov. rozsáhlý výklad obsažený v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78.

[21] V dalším ze svých rozhodnutí pak Nejvyšší správní soud doplnil další závěr, jejž lze zobecnit: „… prostý výčet paragrafů správního řádu, které údajně žalovaný porušil, ani jejich parafrázi bez jakékoli specifikace, za žalobní bod považovat nelze“. Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2006, č. j. 8 Azs 134/2005-44.

[22] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005,  č. j. 6 As 45/2004-84.

[23] Lhůta stanovená v § 71 odst. 2 větě druhé a třetí dopadá nejen na případy, kdy žalobce doplní vedle již obsažených další (nový) žalobní bod, ale i na případy, kdy v žalobě neuvedl žalobní bod žádný (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,  č. j. 4 As 3/2008-78).

[24] P. Šuránek in L. Jemelka, M. Podhrázký, P. Vetešník, J. Zavřelová, D. Bohadlo, P. Šuránek: Soudní řád správní, Komentář, 1. vydání, C. H. Beck, Praha 2013, str. 539.

[25] Usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 12. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2635/07.

[26] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005,  č. j. 2 Afs 77/2005-96.

[27] Usnesení o přiznání odkladného účinku pak může soud i bez návrhu opět usnesením zrušit, ukáže-li se v průběhu řízení, že pro přiznání odkladného účinku nebyly důvody, nebo že tyto důvody v mezidobí odpadly (§ 73 odst. 5 s. ř. s.).

[28] Srov. § 1114 občanského zákoníku.

[29] Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 7. 2018,  č. j. 22 A 120/2017-31. Závěry krajského soudu následně potvrdil i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2019, č. j. 9 As 362/2018-37.

[30] Nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2008, sp. zn. II. ÚS 1260/07.

[31] Tamtéž.

[32] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2019,  č. j. 8 Afs 4/2018-37.

[33] Zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací.

[34] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2006,  č. j. 4 Azs 11/2005-90.

[35] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2006,  č. j. 7 Azs 90/2006-51.

[36] Do 1. 1. 2014 (tj. do nabytí účinnosti nového občanského zákoníku) občanský soudní řád hovořil o „sporu nebo o jiné právní věci, která vyplývá z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů“.

[37] Viz ust. § 250j o. s. ř.

[38] F. Vondruška, J. Záruba in L. David, F. Ištvánek, N. Javůrková, M. Kasíková, P. Lavický a kol.: Občanský soudní řád, Komentář, II. díl, Wolters Kluwer ČR, Praha 2009, str. 1278. Autoři dodávají, že tato pravomoc je svěřována zákonem správním orgánům tam, kde správní orgán řeší vztahy v oblasti veřejnoprávní a prvek soukromoprávních vztahů tu tvoří jen dílčí, z pohledu řešeného problému v oblasti veřejnoprávní jen nepodstatnou část, která úzce na rozhodování o základním veřejnoprávním vztahu přímo navazuje a kde by rozhodováním těchto sporných otázek mocí soudní bylo řešení vztahů veřejnoprávních neodůvodněně komplikováno.

[39] Nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2006, sp. zn. II. ÚS 300/06. Obdobně též M. Kopecký: Soudní řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem (k nové části páté o. s. ř.), in V. Vopálka (ed.): Nová úprava správního soudnictví, Praha, ASPI Publishing, 2003, str. 223.

[40] Srov. k tomu usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2004,  sp. zn. IV. ÚS 349/03.

[41] Zohledněny však mohou být i jiné skutečnosti způsobující „tvrdost vyvlastnění“.

[42] Co se rozumí zastavěným územím, blíže definuje § 58 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále „StavZ“.

[43] Jak však uvedl Nejvyšší správní soud, podmínkou pro vymezení zastavěného území samostatným postupem dle § 59 StavZ je neexistence jakékoliv platné územněplánovací dokumentace typově odpovídající územnímu plánu dle citovaného zákona, která by řešila dotčené území. Podrobněji viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008-136.

[44] Shodný názor viz J. Handrlica: Řízení o odnětí nebo omezení vlastnických práv k nemovitostem nově, Právní rozhledy č. 7/2013, str. 229 a násl.

[45] Článek vznikl v rámci projektu IGA_PF_2019_003 s názvem Vyvlastnění a vyvlastňovací řízení.

Go to TOP