Tento příspěvek reaguje na článek kolegy Filipa Melzera publikovaný dne 21. 5. 2020. Autor se v článku zamýšlí mimo jiné také nad uplatněním náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu z působenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též „OdpŠk“) vyvolané mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví (dále též „MZd“) ze dne 17. 4. 2020 a ze dne 26. 3. 2020 o omezení maloobchodního prodeje a ze dne 15. 4. 2020 a ze dne 23. 3. 2020 omezující volný pohyb osob (dále společně též „mimořádná opatření“).

Mimořádná opatření zrušil pro rozpor se zákonem Městský soud v Praze (dále též „správní soud“) rozsudkem ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020 (dále též „rozsudek“), dnem 27. 4. 2020. Doc. Melzer v článku odkazuje na rozsudek a na jím citovanou judikaturu Nejvyššího soudu (dále též „NS“) a mimo jiné dospívá k závěru, který lze shrnout tak, že:

1. nárok na náhradu škody způsobené nezákonnými mimořádnými opatřeními lze (bez dalšího) přímo[1] (úspěšně) uplatnit na základě rozsudku,[2] a to
2. v režimu zák. č. 82/1998 Sb.

Mám za to, že z citované judikatury NS lze dovodit závěr spíše opačný. Nejde přitom o to, co bych si přál, ani o úvahy de lege ferenda, ale jaké závěry lze nejspíše dovodit pro případ, že bude podle zák. č. 82/1998 Sb. uplatněn nárok na náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními.

I.  Úvod 

Mimořádná opatření byla vydána jako opatření obecné povahy bez řízení o návrhu na opatření obecné povahy podle § 94a odst. 2 zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“). Závěr, že mimořádná opatření jsou z hlediska (formy) právní povahy opatřeními obecné povahy potvrdil i správní soud v rozsudku s odkazem na výslovné znění zákona. Ke stejnému závěru dospěl i Ústavní soud ve svém plenárním usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. 4. 2020,[3] ze kterého vycházel i v následných plenárních usneseních sp. zn. Pl. ÚS 11/2020 ze dne 12. 5. 2020 a sp. zn. Pl. ÚS 13/20 ze dne 5. 5. 2020.

Správní soud v rozsudku dospěl k závěru (ve stručnosti), že z ústavního zák. č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky a ze zák. č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), plyne, že možností omezit základní práva a svobody za trvání nouzového stavu nebo stavu ohrožení státu disponuje pouze vláda, že zákon nepřipouští delegování této pravomoci na kohokoliv jiného, že Ministerstvo zdravotnictví nevydávalo svá mimořádná opatření v režimu dle krizového zákona, nýbrž podle zákona o ochraně veřejného zdraví, a proto jsou mimořádná opatření vydána v rozporu se zákonem.

Z této povahy mimořádných opatření vychází i doc. Melzer v komentovaném článku, odkazuje na rozsudky NS ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013, R 89/2016, ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015, ze dne 11. 9. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3079/2016, a ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1642/2018, s tím, že soudní praxe v uvedených rozhodnutích dospěla k závěru, že opatření obecné povahy zrušené pro nezákonnost lze pro účely zák. č. 82/1998 Sb. považovat za nezákonné rozhodnutí.

Doc. Melzer dále upozorňuje, že problémem je splnění předpokladů aktivní legitimace podle § 7 OdpŠk a že v odkazované judikatuře NS byly předmětem posuzování pro nezákonnost zrušené územní plány (jejich části) vydané obcí v samostatné působnosti ve formě opatření obecné povahy, kterými bylo rozhodnuto o právech a povinnostech vlastníků dotčených nemovitostí, kdežto mimořádná opatření se týkala všech živnostenských podnikatelů, kteří vykonávají svou činnost v provozovnách (v případě omezení maloobchodního prodeje) resp. všech osob bez rozdílu (v případě omezení volného pohybu osob). Dále konstatuje, že v případě mimořádných opatření nelze aktivní legitimaci ve smyslu § 7 OdpŠk opřít o postavení účastníka v řízení, neboť byla vydána bez řízení o návrhu podle § 94 odst. 2 (správně § 94a odst. 2) zákona o ochraně veřejného zdraví, a vyjadřuje názor, že proto „je aktivně legitimován každý kdo byl z důvodu mimořádných (krizových) opatření nucen přinést zvláštní oběť. […..] Ve vztahu k opatřením o omezení maloobchodního prodeje by byli zcela jistě aktivně legitimováni zejména ti dotčení podnikatelé, kteří svou činnost vykonávají v provozovnách, kde byl zakázán maloobchodní prodej.“

II.  Co (rovněž) vyplývá z rozsudku správního soudu

Správní soud dospěl v rozsudku mj. k následujícím závěrům (cit.):

1. Mimořádné opatření „zjevně rozhodnutím není, neboť nestanoví práva a povinnosti v individuálních případech (……….), navrhovatel napadá opatření obecné povahy, tak je přiléhavým prostředkem ochrany právě návrh na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. soudního řádu […] není na místě, aby pouze z důvodu zrušení [mimořádného opatření] se mohl navrhovatel domáhat téhož žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (…………).“.[4]
2. „[S]oud souhlasí s odpůrcem, že nyní napadená [mimořádná] opatření obecné povahy mají blíže k právnímu předpisu než k rozhodnutí. Soud si je vědom skutečnosti, že v právní teorii se obecně opatření obecné povahy označuje za smíšený správní akt, neboť leží na pomezí mezi individuálními správními akty (správními rozhodnutími) a normativními správními akty (právními předpisy). S normativními právními akty jej pojí obecně vymezený okruh adresátů, se správním rozhodnutím zase konkrétně určený předmět vztahující se k určité situaci. V napadených opatřeních obecné povahy není okruh adresátů nijak blíže místně ani osobnostně specifikován, řídit se jimi tedy musí každý. A předmět vydávaných mimořádných opatření je značně široký, neboť omezuje svobodu pohybu a podnikání, vyjma blíže specifikovaných výjimek.

Tím se nyní napadený akt [mimořádná opatření] odlišuje od jiných opatření obecné povahy, která jsou zpravidla spjaty pouze s místně omezenou konkrétní situací. Přesto však dle soudu nelze tvrdit, že by zde absolutně absentovala podmínka konkrétnosti a určitosti věci, které se daná opatření obecné povahy týkají. Ta je dána především činnostmi, které vláda jmenovitě zakázala. Jakkoli se jedná o široký předmět zákazu, stále platí, že je konkrétně definován a stanoví pravidla chování v pevně stanovených situacích. A onu konkrétnost lze spatřovat i v tom, že cílem napadených opatření obecné povahy je ochrana před konkrétním nebezpečím v podobě Covid-19 (nikoli proti nějaké blíže nespecifikované chorobě). Proto i z tohoto hlediska napadené právní akty splňují právně-teoretickou definici opatření obecné povahy, přestože, jak již bylo řečeno, se významně blíží právním předpisům.“[5]

3. „Soud neshledal, že by bylo možno [mimořádná opatření] považovat za rozhodnutí správních orgánů, neboť neurčují práva a povinnosti v individuálně určených případech. Na tomto závěru nic nemění, že § 69 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví předjímá, že by snad bylo možno proti tomuto aktu brojit odvoláním, protože stanoví, že odvolání proti rozhodnutí příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví nemá odkladný účinek. Jak však již bylo uvedeno, zákon výslovně uvádí, že mimořádná opatření tohoto charakteru jsou opatřeními obecné povahy a tomuto závěru také odpovídá jejich materiální obsah. Proto je nutno uvedenou část citovaného § 69 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví považovat ve vztahu k nyní vydaným mimořádným opatřením za obsoletní.“[6] „Soud tedy uzavírá, že napadený právní akt považoval za opatření obecné povahy a takto jej přezkoumal v souladu s § 101a a násl. soudního řádu správního.“[7] 

III. Jaké jsou nosné úvahy a závěry dotčené judikatury Nejvyššího soudu?

V rozsudku NS ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013 (dále též „věc Sallerova výstavba“), dospěl dovolací soud k závěru, že „vydání (změna) územního plánu zastupitelstvem obce je výkonem veřejné správy podle zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále též ,stavební zákonʼ) svěřené do samostatné působnosti obce, a nárok účastníka na náhradu tím způsobené škody, který nepodléhá režimu náhrady za změnu v území podle § 102 odst. 2 stavebního zákona se posuzuje podle zák. č. 82/1998 Sb.“

Žalobkyně Sallerova výstavba – Invest I, spol. s r. o., uplatňovala nárok na náhradu škody vůči statutárnímu městu Ostrava v důsledku změny územního plánu podle § 19, § 20 odst. 1 OdpŠk. NS odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS, dle kterého je opatření obecné povahy sice správním aktem s konkrétně určeným předmětem, ale s obecně vymezeným okruhem adresátů (shodně i pozdější judikatura NSS, srov. např. odkazovaný rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015-36). Ačkoli se tedy vztahuje k určité konkrétní situaci, nemá adresáty, kteří by mohli v dobré víře očekávat vydání určitého opatření obecné povahy. Otázka aktivní legitimace podle zák. č. 82/1998 Sb. v této věci nebyla vůbec řešena.

V rozsudku NS ze dne 11. 9. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3079/2016, dospěl NS k závěru, že „Zrušení části územního plánu soudem ve správním soudnictví podle § 101a a násl. s. ř. s. nezakládá odpovědnost obce vůči vlastníkovi dotčeného pozemku za škodu představovanou poklesem obvyklé ceny pozemku po vydání zrušovacího rozhodnutí či náklady vynaloženými za účelem vydání stavebního povolení v souladu se zrušenou částí územního plánu.“ Žalobkyně Real-Treuhand Reality, s. r. o., se vůči Hlavnímu městu Praze domáhala náhrady škody vzniklé rozhodnutím správního soudu o zrušení změny územního plánu. S odkazem na usnesení sp. zn. III. ÚS 3617/14 a sp. zn. III. ÚS 2738/15 soudy shledaly, že podle zák. č. 82/1998 Sb. lze nahradit škodu, která vznikla následkem vydání zrušeného aktu, nikoli následkem jeho zrušení. Ani v této věci nebyla aktivní legitimace podle zák. č. 82/1998 Sb. vůbec řešena.

Rozsudky NS ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015 (dále též „první rozsudek“), a ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1642/2018 (dále též „druhý rozsudek“), se týkají stejné věci (dále též „věc Košířské výhledy“). Prvním z nich bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, kterým odvolací soud zamítl žalobu žalobkyně  – Košířské výhledy, s. r. o., vůči Hlavnímu městu Praze na náhradu škody za (pro nezákonnost) zrušenou změnu územního plánu podle § 20 odst. 1 OdpŠk, který upravuje odpovědnost územního celku za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, vydaným územním celkem v samostatné působnosti, a věc byla vrácena k dalšímu řízení. Důvodem kasace byla absence právního posouzení otázky, za jakých podmínek lze požadovat náhradu újmy (škody) v případě následně zjištěné nezákonnosti přijatého opatření obecné povahy (tj. otázky aktivní – věcné – legitimace) ze strany odvolacího soudu. Aktivní legitimace podle zák. č. 82/1998 Sb. ani zde tedy nebyla řešena. Druhým rozsudkem v této věci NS zamítl dovolání žalobkyně proti rozsudku odvolacího soudu, který žalobu na náhradu škody opětovně zamítl.

Druhý rozsudek se – pokud je mi známo – dosud jako jediný z judikatury NS zabýval přímo otázkou určení podmínek aktivní legitimace k žalobě o náhradu škody způsobené nezákonným opatřením obecné povahy (územním plánem) podle zák. č. 82/1998 Sb. Navíc je vydaný relativně nedávno, z dohledaných rozhodnutí NS je „nejmladší“, pochází od „odškodňovacího“ senátu NS č. 30 a odkazuje se na předchozí ustálenou judikaturu NS k prejudiciálním otázkám. Pokud je mi známo, nebyl druhý rozsudek v řešené otázce následnou judikaturou dosud překonán a v případě dovolání tedy lze očekávat, že se na něj bude NS odkazovat, možná i jako na součást ustálené judikatury. Proto dále uvádím jeho nosné závěry s přesahem k řešené otázce. Byť se ve věci Košířské výhledy jednalo o odpovědnost územního celku dle § 20 odst. 1 OdpŠk, NS zde mimo jiné dovodil analogickou aplikaci judikatorních závěrů NS k aktivní legitimaci podle § 7 OdpŠk též pro výklad § 20 odst. 1 OdpŠk (nikoli opačně).

NS zdůraznil, že se otázkou aktivní legitimace k náhradě škody způsobené nezákonným rozhodnutím a s tím spjatým zákonným požadavkem na účastenství v řízení zabýval opakovaně. Např. v rozsudku ze dne 26. 8. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2767/2013, shrnul judikaturu vztahující se k uvedené otázce, přičemž konstatoval, že „v některých případech mají postavení účastníka ve smyslu § 7 OdpŠk i osoby, které nejsou procesním předpisem považovány za účastníky řízení stricto sensu. Jedná se o osoby, o jejichž právech a povinnostech se v určité dílčí fázi řízení rozhoduje (svědci, znalci, tlumočníci, osoby, kterým byla při dokazování uložena určitá povinnost), eventuálně osoby oprávněné v určité fázi řízení činit návrhy či podávat opravné prostředky (příbuzní obžalovaného, léčebný ústav, výchovné zařízení, zájmové sdružení občanů apod.“ (Srov. rozsudek NS ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 4768/2007, uveřejněný pod č. 99/2010 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, a rozsudek NS ze dne 28. 8. 2012, sp. zn. 30 Cdo 1019/2012).

NS dále dovodil pro řešenou věc podstatnou úvahu, že ustanovení § 7 OdpŠk není samoúčelné, ale reflektuje skutečnost, že mezi státem a osobami, jež nejsou ve smyslu tohoto ustanovení účastníky řízení, ve kterém bylo vydáno nezákonné rozhodnutí, není dán veřejnoprávní vztah. Škoda při výkonu veřejné moci přitom vzniká z veřejnoprávního vztahu (ostatně proto je úprava odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci vyčleněna z občanského zákoníku – srov. důvodovou zprávu k návrhu zák. č. 82/1998 Sb.). Byť se výše uvedená judikatura Nejvyššího soudu vztahuje k odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle § 7 OdpŠk, její závěry jsou použitelné též na projednávanou věc, v níž byla zvažována odpovědnost za nezákonné rozhodnutí územního celku v samostatné působnosti a bylo aplikováno ust. § 20 odst. 1 OdpŠk. Judikatura je ustálena v závěru, že má-li být osoba aktivně legitimována k náhradě škody za nezákonné rozhodnutí ve smyslu zák. č. 82/1998 Sb., musí se v (alespoň dílčí fázi) řízení rozhodovat o jejich právech a povinnostech, a musí zde tedy existovat veřejnoprávní vztah.

NS dále v druhém rozsudku konstatuje, že pokud se jedná o opatření obecné povahy, jedná se o správní akt definovaný negativně, který není rozhodnutím ani právním předpisem [podle ust § 171 zák. č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále též „spr. řád.“)].

NS odkázal na rozhodovací praxi NSS, že opatření obecné povahy má konkrétně určený předmět regulace a obecně vymezený okruh adresátů, a na závěry rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015-36, dle kterých opatření obecné povahy není rozhodnutím z toho důvodu, že nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě či osobám, ale naopak vůči neurčitému počtu osob. Při pořizování a vydávání územního plánu žádní předem určení účastníci řízení nejsou. Právním předpisem není proto, že jeho předmětem je podobně jako u rozhodnutí řešení určité konkrétní věci, nikoli stanovení obecného pravidla chování vztahujícího se na všechny případy stejného druhu. Existuje zde okruh blíže neurčených, tzv. dotčených osob, které mohou podle svého procesního postavení uplatňovat připomínky nebo námitky. Správní řád pak účastníky řízení o vydání opatření obecné povahy jako takové nedefinuje. Právě povaha územního plánu, který je opatřením obecné povahy, směřujícím vůči blíže neurčenému okruhu osob, vylučuje možnost konkrétní účastníky řízení stanovit. Není-li územní plán určen objektivně určitelnému okruhu adresátů, neexistuje ani jmenovitě určený okruh osob, se kterými by mohlo být jednáno při jeho přezkumu.

NS dále v druhém rozsudku dovodil, že byť z § 52 odst. 3 stavebního zákona plyne, že právo uplatnit připomínky k návrhu územního plánu může každý, nevyplývá z této okolnosti, že by každého bylo možné pokládat též za účastníka uvedeného řízení podle zák. č. 82/1998 Sb. Výše bylo uvedeno, že za základ pro posouzení účastenství v řízení ve smyslu zák. č. 82/1998 Sb. (a tedy i aktivní legitimace k nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím) dovolací soud pokládá posouzení otázky, zda v řízení bylo rozhodováno o právech a povinnostech konkrétní osoby.[8] S připomínkami, které jsou vzneseny k návrhu územního plánu, je správní orgán povinen se vypořádat v odůvodnění, z čehož ovšem neplyne, že by správní orgán o právech těchto osob rozhodoval.

Dle NS sama skutečnost, že osoba pociťuje škodu nebo újmu v důsledku zásahu do práv jiné osoby, o nichž bylo rozhodnuto nezákonným rozhodnutím, z ní účastníka řízení samozřejmě nečiní, a aktivní legitimaci podle zák. č. 82/1998 Sb. tak nezískává (k tomu viz např. výše citovaný rozsudek NS ze dne 26. 8. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2767/2013).

NS dodal, že účastenství v řízení o zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“) nesplývá v jedno s uvažovaným účastenstvím v řízení o vydání opatření obecné povahy, neboť rozsudek NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, hovoří toliko o procesní legitimaci k návrhu na zrušení opatření obecné povahy.

Lze-li tedy závěry druhého rozsudku nějak shrnout, pak nejspíše tak, že základ aktivní legitimace k uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím (opatřením obecné povahy) ve smyslu zák. č. 82/1998 Sb. spočívá v tom, zda nezákonným opatřením obecné povahy bylo rozhodnuto o právech a povinnostech konkrétní osoby a zda jím tak byl mezi státem a osobou uplatňující nárok založen veřejnoprávní vztah. Aktivní legitimace sama o sobě nezakládá procesní legitimaci k návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s.

IV. Aktivní legitimace k žalobě o náhradu škody způsobené nezákonným mimořádným opatřením podle zák. č. 82/1998 Sb. (bez dalšího) pouze na základě rozsudku? 

Doc. Melzer s odkazem na ust. § 94 odst. 2 (správně § 94a odst. 2) zákona o ochraně veřejného zdraví, dle kterého MZd vydalo mimořádná opatření bez řízení o návrhu na opatření obecné povahy, dovozuje, že ust. § 172 správního řádu se vůbec nepoužije a že jde „o obdobnou situaci, kterou zákon č. 82/1998 Sb. upravuje v ust. § 20 odst. 2, byť (bez rozumného důvodu) jen ve vztahu k odpovědnosti územních samosprávných celků“.

Z absence (účastníků) řízení o návrhu mimořádného opatření doc. Melzer dovozuje, že k náhradě škody podle zák. č. 82/1998 Sb. je bez dalšího aktivně legitimován každý, komu jím vznikla škoda. Takový závěr však z citované judikatury NS nevyplývá, právě naopak.

MZd vydalo mimořádná opatření podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví (zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku) z moci úřední bez řízení o návrhu (viz 94a odst. 2 cit. zákona). Nebylo zde tedy účastníků řízení. Absence účastníků určených stricto sensu procesním předpisem však dle závěrů cit. judikatury NS automaticky neznamená absenci aktivní legitimace („postavení účastníka“) podle § 7 OdpŠk. V případě územních plánů stavební zákon (procesní předpis) sice žádné předem určené účastníky řízení nevymezuje, to však nebránilo tomu, aby NS dovodil aktivní legitimaci podle § 20 odst. 1 OdpŠk (analogicky dle § 7 OdpŠk) u konkrétních osob, o jejichž právech a povinnostech bylo územním plánem rozhodnuto.

Za esenciální podmínku aktivní legitimace podle § 7 OdpŠk však judikatura NS označuje skutečnost, že opatřením obecné povahy musí být rozhodnuto o právech a povinnostech konkrétní osoby, aby tím byl mezi takovou osobou a státem založen veřejnoprávní vztah. V opačném případě nemůže opatření obecné povahy žádný veřejnoprávní vztah ke konkrétní osobě založit a chybí tak právní základ pro aktivní (věcnou) legitimaci konkrétní osoby podle § 7 OdpŠk.

Správní soud v rozsudku konstatoval, že v mimořádných opatřeních není okruh adresátů nijak blíže místně ani osobnostně specifikován a řídit se jimi musí každý, přičemž mimořádná opatření penalizovala základní právo všech obyvatel bez výjimky, čímž se zásadně liší od jiných opatření obecné povahy jako jsou např. územní plány či opatření upravující provoz na pozemních komunikacích, která jsou striktně svázána s určitým pevně ohraničeným územím (místně omezenou konkrétní situací) a možnost jejich dopadu do práv všech obyvatel státu je značně omezená. Oproti tomu mimořádná opatření se vyznačují všeobecným a celostátním dopadem.[9]

Zákon o ochraně veřejného zdraví při vydání mimořádných opatření také žádné účastníky stricto sensu nevymezuje. Podstatné však je, že na rozdíl od územních plánů nebylo mimořádnými opatřeními rozhodnuto o právech a povinnostech konkrétních osob, nemohl tak jimi být založen žádný veřejnoprávní vztah mezi státem a konkrétní osobou a nikdo tak nemůže být (bez dalšího) aktivně legitimován k náhradě škody způsobené mimořádným opatřením podle zák. č. 82/1998 Sb. pouze na základě rozsudku. Aktivní legitimaci nezakládá ani (případná) procesní legitimace k návrhu na zrušení mimořádných opatření podle § 101a a násl. s. ř. s. (v rámci abstraktní kontroly).[10] Takové závěry vyplývají z konstantní judikatury NS ve vztahu k uplatňování nároků na náhradu škody způsobené zrušenými mimořádných opatřeními dle zák. č. 82/1998 Sb.

Kolega Melzer ve svém článku vyslovil názor, že vydání mimořádných opatření je obdobné situaci podle § 20 odst. 2 OdpŠk.[11] Důvodová zpráva k § 20 OdpŠk mj. uvádí, že „Při úpravě odpovědnosti územních samosprávných celků je třeba mít na zřeteli, že rozhodování těchto subjektů zpravidla není svázáno v zákoně stanoveným procesním postupem. Podle zákona o obcích (obecní zřízení)[12] rozhodují orgány obce podle správního řádu ve věcech přenesené působnosti a ve věcech samostatné působnosti [……] Podle toho, zda je rozhodnutí vydáno v rámci zákonem upraveného postupu, či nikoliv, je třeba rozlišovat osoby oprávněné z náhrady škody. Půjde-li o rozhodnutí vydané podle předpisů o správním řízení, budou poškozenými účastníci tohoto řízení. V ostatních případech půjde o ty, jimž škoda vznikla.“

Historický zákonodárce tedy v § 20 odst. 2 OdpŠk upravil odpovědnost za škodu (odlišně od ust. § 20 odst. 1 a § 7 OdpŠk) s předpokladem procesně „méně formálního“ rozhodování obcí ve věcech samostatné působnosti, což bylo oním důvodem, pro který není ustanovení obdobné § 20 odst. 2 OdpŠk v úpravě odpovědnosti státu za škodu (viz § 7 OdpŠk a contrario). Důvody pro analogickou aplikaci ust. § 20 odst. 2 OdpŠk na odpovědnost státu za škodu způsobenou mimořádným opatřením tedy při historickém a nejspíše ani teleologickém výkladu nenajdeme a jak vidno, o opomenutí zákonodárce se nejedná. Jak doc. Melzer správně připomíná, zákon č. 82/1998 Sb. s úpravou v § 20 odst. 2 ve vztahu k odpovědnosti státu nepočítá. Závěr, zda je tento důvod rozumný, či nikoli, je nutně subjektivní.

Osobně mám za to, že o situaci analogickou ust. § 20 odst. 2 OdpŠk se v případě mimořádných opatření nejedná, neboť byla vydána postupem, který předpisy o správním řízení stanoven je (srov. ust. § 171 spr. řádu).[13] Jak vyplývá z výše uvedeného (sub III. výše), nejsou tyto úvahy pro závěry k řešené otázce významné.

V. Závěrem 

Z výše uvedeného proto dovozuji, že jen na základě samotného rozsudku se nelze (bez dalšího) přímo (úspěšně) domáhat nároku na náhradu škody způsobené nezákonným mimořádným opatřením podle zák. č. 82/1998 Sb.

Jiná situace by samozřejmě byla v případě, že by na základě mimořádného opatření bylo vydáno individuální správní rozhodnutí (např. rozhodnutí o přestupku), které by bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem (viz § 8 odst. 1 OdpŠk), a kterým by někomu byla způsobena škoda.

To samozřejmě neznamená, že náhrady škody způsobené nezákonným mimořádným opatřením by nebylo možné se domáhat vůbec, „jen“ že se jí nejspíše nelze domáhat podle zák. č. 82/1998 Sb.

Konečné slovo budou mít soudy, a to jak Nejvyšší správní soud, který bude rozhodovat o kasační stížnosti Ministerstva zdravotnictví proti rozsudku, tak samozřejmě i obecné soudy ve škodních sporech.

IV. Jak dál? 

Zdá se, že možnou cestu naznačil Ústavní soud v plenárním usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. 4. 2020 [srov. čl. V. 3 b), body 53 a 54)], kde zdůraznil, že pojem „rozhodnutí“ užitý v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“) představuje autonomní pojem ústavního práva a čl. 36 Listiny je použitelný i na opatření obecné povahy [viz nález ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07 (N 57/52 SbNU 267), body 19 a 20] s tím, že z hlediska zachování ústavnosti je rozhodné, aby se ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, mohl obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak (viz bod 30 nálezu sp. zn. III. ÚS 2634/18 ze dne 15. 1. 2019).

Ústavní soud sice uvedený závěr vztahuje k tam řešené otázce možnosti soudního přezkumu mimořádných opatření ve smyslu § 101a a násl. s. ř. s., nabízí se však závěr, že totéž musí nutně platit i v případě čl. 36 odst. 3 Listiny, upravujícího ústavně garantované právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy.

Ústavní soud ve své judikatuře konstantně dovozuje, že z práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny také plyne závazek státu, aby v jeho právním systému existoval účinný právní prostředek ochrany (nápravy) umožňující jednotlivci, aby se domáhal ochrany svých práv. Z práva na spravedlivý proces plyne „právo na soud“ a přístup k němu. Právo na přístup k soudu neplatí absolutně, toto právo lze omezit. Omezení práva na přístup k soudu však odpovídá zárukám spravedlivého procesu pouze tehdy, pokud vede k legitimnímu cíli a existuje zde přiměřený vztah mezi použitými prostředky a sledovaným cílem (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 3112/17 ze dne 20. 2. 2018, bod 14).

Podle judikatury Ústavního soudu je účelem právní úpravy podmínek, které musí splňovat podání návrhu k soudu, zajištění řádného chodu spravedlnosti a zejména respektování právní jistoty, která je jedním ze základních prvků výsadního postavení práva. Ústavní soud musí zkoumat, zda omezení práva na přístup k soudu nezasahují do samotné podstaty tohoto práva. Soudy se musí při aplikaci procesních pravidel vyhnout jak přehnanému formalismu, který by zasahoval do zásad spravedlivého procesu, tak přílišné pružnosti, která by naopak vedla k odstranění procesních podmínek stanovených zákonem (srov. nález sp. zn. I. ÚS 1981/17 ze dne 13. 2. 2018, bod 11).

Při výkladu mezí práva na spravedlivý proces je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny nezbytné šetřit jejich podstaty a smyslu a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byly stanoveny. Nabízejí-li se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první. Jestliže nedokonalá zákonná úprava znemožňuje přístup stěžovatele k soudu, přičemž odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae) nelze zabránit ani předložením věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení dotčeného zákona podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, je jediným ústavně konformním východiskem přímá aplikace ústavní normy (v daném případě) čl. 36 odst. 1 Listiny (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 11. 2003, č. j. 2 Ads 40/2003-41, obdobně viz např. usnesení NSS ze dne 10. 7. 2003, č. j. 2 Ads 22/2003-49).

Ústavní soud konstantně judikuje, že oním podústavním zákonem, který je ve smyslu čl. 36 odst. 4 Listiny „prováděcím“ předpisem pro uplatnění ústavního práva na náhradu škody podle čl. 36 Listiny, je právě zákon č. 82/1998 Sb. Jde přitom o jediný zákon, který upravuje soukromoprávní odpovědnost za škodu vzniklou z veřejnoprávního vztahu. Pokud by však nebylo možné uplatnit ústavní právo na náhradu škody způsobené nezákonným mimořádným opatřením podle zák. č. 82/1998 Sb., měly by soudy – nepředloží-li věc Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení (části) dotčeného zákona podle čl. 95 odst. 2 Ústavy – přímo aplikovat čl. 36 odst. 1 a odst. 3 Listiny.

Ústavní soud již ve své judikatuře řešil otázku, jak postupovat při uplatnění náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci, kdy dle jeho názoru byla aplikace zák. č. 82/1998 Sb. vyloučena,[14] se závěrem (shrnuto), že čl. 36 odst. 3 Listiny sice upravuje právo na náhradu škodu způsobené nezákonným rozhodnutím, přičemž podle čl. 36 odst. 4 Listiny stanoví podmínky a podrobnosti zákon (což se vztahuje i na práva v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny) a za příslušný „prováděcí“, (podústavní) zákon se obvykle považuje zákon č. 82/1998 Sb.,[15]  avšak „čl. 36 odst. 4 Listiny stanoví toliko výhradu zákona, nikoliv (absurdní) výlučnost úpravy jediným zákonem (č. 82/1998 Sb.) a v dané věci nelze odpovědnost za škodu podle zák. č. 82/1998 Sb. uplatňovat, neboť ji (z neznámého důvodu) neupravuje“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. IV. ÚS 3638/15).[16]

K uvedenému nálezu se – co do dílčích závěrů – přihlásil NS v typově obdobném případu v rozsudku ze dne 31. 7. 2019, č. j. 30 Cdo 2301/2017-144.^[17] V něm NS dovodil, že neupravuje-li zákon č. 82/1998 Sb. odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci (a její náhradu) jak tomu bylo v přezkoumávané věci, neznamená to, že by odpovědné subjekty za takovou škodu neodpovídaly vůbec, ale „jen“ že jejich odpovědnost se neřídí zákonem č. 82/1998 Sb., nýbrž obecnými předpisy „o náhradě újmy“. Tuto úvahu však NS v cit. rozsudku nijak blíže nerozvádí, ani dále neargumentuje.

Jak konkrétně (na základě jakého právního předpisu) náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci v takovém případě uplatňovat, nelze-li ji uplatnit podle zák. č. 82/1998 Sb., se však ani Ústavní soud, ani NS v odkazovaných rozhodnutích nevyjádřily.

Tento exkurs lze shrnout tak, že v takovýchto případech dle výše cit. judikatury připadá v úvahu buď aplikace obecných občanskoprávních předpisů (tedy občanského zákoníku), nebo přímá aplikace čl. 36 odst. 3 Listiny.

Občanský zákoník odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci (z titulu veřejnoprávního vztahu) neupravuje a jeho aplikace by tak nejspíše kolidovala s čl. 36 odst. 4 Listiny. Analogické užití občanského zákoníku se mi navíc jeví problematické. Určité pochybnosti měl zřejmě i NS, čemuž nasvědčuje výhrada v odůvodnění cit. rozsudku, že „nikterak nepředjímá posouzení dílčích právních úprav v jiných oblastech (např. profesní) samosprávy“.

 

JUDr. Jan Veselý, Ph.D., působí jako advokát v Praze.

Foto: Pixabay

---

[1] Rozuměj bez toho, že by bylo vydáno a následně pro nezákonnost zrušeno individuální správní rozhodnutí odvozené od mimořádného opatření.

[2] Rozuměj, že by rozsudek byl rozhodnutím ve smyslu § 8 OdpŠk, kterým bylo mimořádné opatření zrušeno pro nezákonnost.

[3] Ústavní soud zde mj. uvedl, že opatření obecné povahy není akt individuální aplikace práva ve smyslu „pravomocného rozhodnutí v řízení“, jak vyplývá z jeho samotných definičních znaků, a nelze je rovněž podřadit ani pod pojem „jiný zásah orgánu veřejné moci“ (viz bod 55).

[4] Viz bod 82 odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020.

[5] Viz bod 112 odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020.

[6] Viz bod 115 odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020.

[7] Viz bod 116 odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020.

[8] Uvedený princip se odrazil i v ust. § 173 odst. 3 spr. řádu: „Povinnost, která je stanovena zákonem a jejíž rozsah je v mezích zákona určen opatřením obecné povahy, lze exekučně vymáhat jedině tehdy, jestliže bylo vydáno rozhodnutí, které existenci této povinnosti prohlásilo a v němž byla osoba, jež tuto povinnost má, jmenovitě uvedena.“

[9] Viz body 85, 112 odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020.

[10] Kterou správní soud v rozsudku dovodil u navrhovatele JUDr. Ondřeje Dostála, Ph.D., LL.M.

[11] „Bylo-li nezákonné rozhodnutí územním celkem v samostatné působnosti vydáno postupem, který není stanoven předpisy o správním řízení, má právo na náhradu škody ten, komu tímto rozhodnutím vznikla škoda.“

[12] Ust. § 64 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., ve znění zákona ČNR č. 302/1992 Sb.

[13] Podle této části [Část šestá správního řádu – Opatření obecné povahy] postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon [zde tedy zákon o ochraně veřejného zdraví] ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím.

[14] Jednalo se sice o případ odpovědnosti profesní zájmové samosprávy za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím při výkonu veřejné moci, „pravá mezera“ v podústavním právu – vyloučení aplikace zák. č. 82/1998 Sb., – však byla v odkazované věci obdobná.

[15] Jiný „prováděcí“ podústavní zákon k čl. 36 odst. 3 Listiny, který by upravoval soukromoprávní odpovědnost za škodu vzniklou z veřejnoprávního vztahu, neexistuje, tedy za onen „prováděcí“ zákon k čl. 36 odst. 3 Listiny žádný jiný (takto neexistující) zákon než zákon č. 82/1998 Sb. považovat nelze.

[16] Kritický rozbor uvedeného nálezu a jeho implikací by vydal na samostatný článek, zde však k němu není prostor. Ostatní právní závěry v odkazovaném nálezu Ústavního soudu nejsou z pohledu v tomto příspěvku řešené otázky významné. Případné zájemce odkazuji na databázi rozhodnutí Ústavního soudu.

[17] V dané věci se jednalo o náhradu škody (újmy) způsobené při výkonu veřejné moci zákonem svěřeným subjektům veřejného práva v rámci profesní či vysokoškolské (akademické) samosprávy. Detaily případu nejsou z pohledu řešené otázky významné, případné zájemce odkazuji na databázi rozhodnutí Nejvyššího soudu.