Tento článek se snaží zodpovědět na otázky, které vznikají v souvislosti se zrušením vyvlastnění dle části šesté zák. č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění (dále také jen „vyvl. zák.“). Pozornost je věnována zejména povaze tohoto institutu a ne zcela jasně formulovaným důvodům pro zrušení vyvlastnění. Článek dále hledá odpovědi na to, co se v důsledku zrušení vyvlastnění děje s vlastnickými právy dotčených osob a jakým způsobem, popř. v jakém právním režimu probíhá vracení si vzájemných plnění a náhrada případné újmy.

Jednou ze základních hodnot v každém demokratickém právním státě je bezpochyby ochrana vlastnického práva. Mnozí právní filozofové, z nichž asi nejvýrazněji Friedrich August von Hayek a italský právní teoretik Bruno Leoni, zastávali dokonce názor, že ochrana vlastnického práva soukromoprávních subjektů je nejdůležitější úlohou státu. Přesto se však právní řád žádného státu neobejde bez některých institutů, které z nejrůznějších důvodů vlastnické právo v různé míře omezují či do něj zasahují. Nejzávažnější možný zásah do ústavně garantovaného vlastnického práva (čl. 11 Listiny) představuje institut vyvlastnění (expropriace). V jeho důsledku dochází na základě správního aktu sensu stricto[1] k odnětí vlastnického práva expropriáta (vyvlastňovaného) k vyvlastňované věci a k jejímu přechodu na exproprianta (vyvlastnitele).[2]

Současně by však objektivní právo mělo pamatovat i na možnost zrušení vyvlastnění a navrácení v předešlý stav v situaci, kdy z určitých důvodů nelze spravedlivě požadovat, aby k realizaci vyvlastnění (byť o něm bylo pravomocně rozhodnuto v souladu s právními předpisy) došlo. K naplnění této myšlenky u nás dochází prostřednictvím tzv. zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvlastňovacího zákona.

Povaha zrušení vyvlastnění dle části šesté 

Zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvlastňovacího zákona (§ 26-27 vyvl. zák.) představuje specifický právní institut, který umožňuje při naplnění vyvlastňovacím zákonem taxativně stanovených důvodů na návrh vyvlastňovaného zrušit pravomocné[3] správní rozhodnutí o vyvlastnění, které bylo vydáno v souladu s právními předpisy. Z toho důvodu také není možné institut zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. ztotožňovat s opravnými či dozorčími prostředky dle správního řádu, zejména pak se zrušením správního rozhodnutí o vyvlastnění v rámci tzv. přezkumného řízení (§ 97 odst. 3 spr. řádu). V případě tzv. zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. zde totiž není naplněn znak protinoremnosti, resp. rozporu správního rozhodnutí s právními předpisy – ke zrušení vyvlastnění dochází v důsledku naplnění některé kvalifikované skutečnosti vymezené ust. § 26 odst. 1 vyvl. zák.

Zakotvení tzv. zrušení vyvlastnění ve smyslu části šesté vyvl. zák. samozřejmě nikterak neomezuje aplikaci standardních opravných a dozorčích prostředků dle správního řádu. Pokud tedy bude rozhodnutí o vyvlastnění vydáno v rozporu s právními předpisy, lze za splnění všech zákonných podmínek ve stanovených prekluzivních lhůtách pochopitelně rozhodnout o zrušení rozhodnutí o vyvlastnění v přezkumném řízení (§ 94 a násl. spr. řádu), popř. v odvolacím řízení, pokud ještě neuplynula příslušná lhůta.

I v případě zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. (§ 26 odst. 1 vyvl. zák.) však dle mého názoru musí stejně jako v případě zrušení rozhodnutí pro nezákonnost (v odvolacím či přezkumném řízení) dojít ke zrušení původního rozhodnutí o vyvlastnění. Nelze totiž akceptovat situaci, kdy by výrokem správního orgánu bylo rozhodnuto o „zrušení vyvlastnění“ a současně by bylo rozhodnutí o vyvlastnění nedotčeno a ponecháno v platnosti. V takovém případě by totiž existovala dvě navzájem kolidující správní rozhodnutí. Jinými slovy: oním „zrušením vyvlastnění“ dle části šesté vyvl. zák. nelze rozumět nic jiného než zrušení právního titulu v podobě správního rozhodnutí, v jehož důsledku k vyvlastnění došlo. Argumenty směřující k tomu, že by se původní rozhodnutí o vyvlastnění nerušilo a rozhodnutím o zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. se pouze prolamovala jeho právní moc (obdobně jako třeba u přestupkové amnestie),[4] se mi nejeví jako přesvědčivé.

Důvody pro zrušení vyvlastnění 

Rozhodnutí o vyvlastnění může být postupem dle části šesté vyvl. zák. zrušeno toliko pouze z některého ze tří důvodů taxativně stanovených v ust. § 26 odst. 1 vyvl. zák. Jednotlivé důvody pro zrušení vyvlastnění nemusí být naplněny kumulativně, nýbrž stačí vždy naplnění alespoň jednoho z nich.

Prvním důvodem je skutečnost, že vyvlastnitel nezaplatil vyvlastňovanému náhradu za vyvlastnění do uplynutí 30 dnů ode dne uplynutí lhůty určené podle § 24 odst. 4 písm. a) nebo b) vyvl. zák. Platí, že vyvlastnitel je povinen zaplatit vyvlastňovanému náhradu za vyvlastnění, a to ve lhůtě stanovené v rozhodnutí správního orgánu, přičemž tato lhůta nesmí být delší než 60 dnů od právní moci rozhodnutí. Totéž platí pro poskytnutí plnění v podobě tzv. vyrovnávacího podílu v případě poskytnutí náhrady za vyvlastnění v podobě poskytnutí jiného pozemku či stavby. Pokud ani po uplynutí 30 dnů ode dne uplynutí lhůty stanovené správním rozhodnutím (která nesmí být delší než 60 dnů) nedojde k zaplacení příslušné náhrady, je naplněn první zákonný důvod pro zrušení vyvlastnění.

Naplnění tohoto důvodu lze ilustrovat následujícím způsobem:

Druhým důvodem pro zrušení vyvlastnění je nezahájení uskutečňování účelu vyvlastnění ve lhůtě určené v rozhodnutí správního orgánu [§ 24 odst. 3 písm. c) vyvl. zák.] nebo ve lhůtě prodloužené (§ 25 odst. 6 vyvl. zák.). Obligatorní náležitostí výroku rozhodnutí o vyvlastnění je určení lhůty, v níž je vyvlastnitel povinen zahájit uskutečňování účelu vyvlastnění, přičemž tato lhůta nesmí být delší než dva roky od právní moci rozhodnutí. V případech zvlášť hodných zřetele ji pak lze na návrh vyvlastnitele ještě před jejím uplynutím jednou prodloužit, a to opět nejdéle na dva roky.

Judikatura ve vztahu k tomuto důvodu zrušení vyvlastnění dovodila, že není nutné, aby došlo k zahájení uskutečňování účelu vyvlastnění přímo na vyvlastněném pozemku, ale postačí zahájení uskutečňování účelu vyvlastnění obecně na jakémkoliv pozemku.[5] Tento závěr považuji za správný nejen s ohledem na textaci § 26 vyvl. zák., resp. na jazykový výklad, ale i s ohledem na výklad e ratione legis, neboť účel vyvlastnění se může postupně realizovat na vícero různých (byť zpravidla sousedících) pozemcích. Zároveň však bylo týmž senátem připuštěno, aby správní orgán ve svém rozhodnutí uložil vyvlastniteli povinnost zahájit účel vyvlastnění přímo na konkrétním vyvlastňovaném pozemku.[6] K akceptaci této možnosti se však s ohledem na zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR) osobně stavím velmi rezervovaně.

Zásadním nedostatkem právní úpravy je to, že zákon nikde nedefinuje, resp. neurčuje, co se rozumí zahájením uskutečňování účelu vyvlastnění. Je to až konkrétní stavební činnost na vyvlastňovaném pozemku či alespoň terénní úpravy na něm? Nebo se zahájením účelu vyvlastnění rozumí i nejrůznější „přípravné práce“, příprava dokumentace, podání žádosti o stavební povolení apod.? S ohledem na absenci legální definice je podle mého názoru namístě extenzivnější výklad předmětného pojmu. Za zahájení uskutečňování účelu vyvlastnění lze přinejmenším považovat již zahájení územního řízení a následného stavebního řízení, popř. zahájení společného územního a stavebního řízení [§ 94j zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále „stav. z.“] nebo uzavření veřejnoprávní smlouvy (§ 78 odst. 5, § 78a, 116 stav. z.). Nemluvě o tom, že s ohledem na délku nejrůznějších povolovacích procesů podle stavebního zákona i složkových předpisů v České republice by bylo ve většině případů velmi obtížné fakticky zahájit na vyvlastňovaném pozemku stavební činnost ve lhůtě dvou let od pravomocného rozhodnutí o vyvlastnění. Opačný výklad by v řadě případů znamenal zmaření investice vyvlastnitele, a to bez ohledu na jeho (ne)činnost.

Problematické však je, že zákon hovoří toliko o zahájení uskutečňování účelu vyvlastnění a vůbec nepamatuje na situace, kdy ve stanovené lhůtě sice k zahájení uskutečňování vyvlastnění dojde, avšak následně již vyvlastnitel v této činnosti nepokračuje. To by bylo de lege ferenda vhodné při přípravě nového vyvlastňovacího zákona prostřednictvím nově stanovené lhůty upravit.

Posledním důvodem pro zrušení vyvlastnění dle § 26 odst. 1 vyvl. zák. je skutečnost, že ještě před uplynutím lhůty k zahájení uskutečňování účelu vyvlastnění [§ 24 odst. 3 písm. c) vyvl. zák.], popř. ve lhůtě prodloužené dle § 25 odst. 6 vyvl. zák., bylo zrušeno či pozbylo platnosti územní rozhodnutí určující využití pozemku nebo stavby pro daný účel. Tento důvod vyplývá již z požadavku § 3 odst. 2 vyvl. zák., spočívajícím v nutnosti souladu vyvlastnění, sledujícího provedení změn ve využití nebo v prostorovém uspořádání území, včetně umisťování staveb a jejich změn, s cíli a úkoly územního plánování.

Řízení o zrušení vyvlastnění 

Řízení o zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. může být zahájeno výlučně na návrh vyvlastňovaného (§ 26 odst. 1 in fine vyvl. zák.). Řízení je zahájeno dnem, kdy žádost (návrh) vyvlastňovaného na zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. dojde věcně a místně příslušnému správnímu orgánu (§ 44 odst. 1 spr. řádu).

Pomineme-li způsob zahájení řízení (na návrh), zákon o vyvlastnění nestanovuje k tomuto řízení nic bližšího – nevymezuje jeho účastníky, průběh, případná specifika dokazování, náležitosti správního rozhodnutí apod. S ohledem na tuto skutečnost (absenci procesních otázek ve vyvl. zák. coby zákonu speciálním) bude řízení o zrušení vyvlastnění ve smyslu části šesté vyvl. zák. probíhat plně podle procesního režimu dle správního řádu (§ 1 odst. 2),[7] a to v zásadě jako kterékoliv jiné řízení o žádosti (§ 44 spr. řádu).

Účastníci řízení 

Účastníkem řízení zde bude vyvlastňovaný coby navrhovatel [§ 27 odst. 1 písm. a) spr. řádu] a dále pak vyvlastnitel coby dotčená osoba, na kterou se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu [§ 27 odst. 1 písm. a) spr. řádu]. Vyvlastňovaný i vyvlastnitel tedy budou hlavními účastníky řízení o zrušení vyvlastnění ve smyslu části šesté vyvl. zák.

Současně je však potřeba přiznat, že onen termín „společenství práv a povinností“ použitý v § 27 odst. 1 písm. a) spr. řádu není zcela jasný a nebyl dosud, pokud je mi známo, podrobněji objasněn ani soudní judikaturou. Takovéto společenství bude nepochybně dáno v případě spoluvlastnictví určité věci (je-li vedeno řízení ad rem ve vztahu k ní), podle právní doktríny kupř. i v situaci, kdy je vedeno sporné řízení ve vztahu k veřejnoprávní smlouvě s více než dvěma smluvními stranami, přičemž návrh na zahájení sporného řízení podá jen jedna smluvní strana.[8] Zároveň je však potřeba přiznat, že v důsledku vyvlastnění skutečně vzniká určitý komplex (společenství) povinností vyvlastnitele (zaplatit náhradu ve stanovené lhůtě, zahájit ve stanovené lhůtě uskutečňování účelu vyvlastnění…) a tomu odpovídajících práv vyvlastňovaného. Pokud by tato širší interpretace termínu „společenství práv a povinností“ nebyla akceptována, byl by vyvlastnitel účastníkem řízení dle § 27 odst. 2 spr. řádu, neboť by v důsledku zrušení vyvlastnění byl nepochybně přímo dotčen na svých právech.

Účastníky řízení, a to ani vedlejšími, naopak zpravidla nebudou tzv. třetí osoby, jejichž práva v důsledku vyvlastnění zanikla (§ 6 vyvl. zák.). Vlastnická či jiná práva, která těmto osobám vyvlastnění zanikla, se jim totiž v důsledku zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. neobnovují (§ 26 odst. 2 vyvl. zák.). V důsledku zrušení vyvlastnění dle § 26 vyvl. zák. se právní postavení těchto osob nikterak nemění (nejsou jakkoliv dotčeny), jejich dřívější práva k pozemku či stavbě se neobnovují. Z toho tedy nezbytně vyplývá, že tyto osoby nemohou být dotčenými osobami ani dle § 27 odst. 1 písm. a), ani dle § 27 odst. 2 spr. řádu. Není však a priori vyloučeno, že tyto osoby budou vedlejšími účastníky kupř. v situacích, kdy nadále vlastní sousední pozemky, pokud v důsledku zrušení vyvlastnění budou na svých právech dotčeny kupř. v důsledku nerealizace určité stavby vyvlastnitelem (např. protipovodňová opatření).

Důkazní břemeno

Zajímavou otázkou je, kdo v tomto řízení ponese důkazní břemeno ohledně naplnění podmínek (důvodů) pro zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. Jelikož zde zákon o vyvlastnění ani správní řád nestanoví jinak, i v tomto řízení, byť zahajovaném na návrh, převažuje vyhledávací zásada a s ní spojená zásada materiální pravdy (§ 3 spr. řádu). O subjektivním (procesním) důkazním břemenu (tzv. břemenu vedení důkazu)[9] některého z účastníků řízení tedy nelze hovořit vůbec, neboť subjektivní procesní břemeno se projevuje pouze v řízeních ovládaných zásadou projednací[10] (ve správním procesu typicky v tzv. sporném řízení dle § 141 spr. řádu). To znamená, že vyvlastňovaný coby navrhovatel nemusí navrhovat a předkládat žádné důkazy k prokázání naplnění důvodů pro zrušení vyvlastnění dle § 26 vyvl. zák.[11]

Druhou otázkou je, kdo ponese objektivní důkazní břemeno, sloužící jako nástroj k překonání možného stavu non liquet.[12] Jinými slovy: objektivní důkazní břemeno zde vyjadřuje, v čí (ne)prospěch správní orgán rozhodne v případě, kdy již vyčerpal veškeré možnosti k objasnění toho, zda některý z důvodů pro zrušení vyvlastnění dle § 26 odst. 1 vyvl. zák. dán je, nebo naopak není.

Nejjednodušší situace nastává v případě posledního, třetího důvodu pro zrušení vyvlastnění dle § 26 odst. 1 vyvl. zák., spočívajícího ve skutečnosti, že ještě před uplynutím lhůty k zahájení uskutečňování účelu vyvlastnění [§ 24 odst. 3 písm. c) vyvl. zák.], popř. ve lhůtě prodloužené dle § 25 odst. 6 vyvl. zák., bylo zrušeno či pozbylo platnosti územní rozhodnutí určující využití pozemku nebo stavby pro daný účel. V tomto případě nelze o objektivním důkazním břemenu hovořit, neboť v dané situaci je hodnocena toliko právní otázka spočívající v posouzení existence či neexistence platného územního rozhodnutí. To, zda došlo ke zrušení územního rozhodnutí (popř. zda toto rozhodnutí pozbylo platnosti), je otázkou čistě právní, resp. otázkou právního posouzení. V případě právního hodnocení však nemůže být objektivní důkazní břemeno obecně sloužící k překonání stavu non liquet užito. Podle převažujících názorů totiž v případě právního posouzení nemůže s ohledem na zásadu iura novit curia stav non liquet nastat.

V případě, že důvodem pro zrušení vyvlastnění má být nezahájení uskutečňování účelu vyvlastnění ve lhůtě určené v rozhodnutí správního orgánu, popř. ve lhůtě prodloužené, ponese objektivní důkazní břemeno navrhovatel (vyvlastňovaný), neboť ten se určité skutečnosti a nároku z něj vyplývajícího dovolává.

Nejsložitější situace pak nastává v případě zrušení vyvlastnění pro údajné nezaplacení náhrady za vyvlastnění. Prvním řešením je, aby objektivní důkazní břemeno nesl jako v předchozím případě navrhovatel (vyvlastňovaný). Na druhé straně je však třeba poznamenat, že neprokázání nezaplacení náhrady za vyvlastnění ve stanovené lhůtě coby z pohledu navrhovatele negativní právní skutečnosti by znamenalo, že řízení skončí v jeho neprospěch. Zároveň bylo výše uvedeno, že ve správním řízení ovládaném vyšetřovací zásadou nelze vůbec hovořit o subjektivním (procesním) důkazním břemenu.

Řešení je podle mého názoru nutné hledat v návaznosti na zásadu součinnosti účastníků řízení při opatřování podkladů pro vydání správního rozhodnutí.[13] Podle ust. § 50 odst. 2 spr. řádu platí, že „nestanoví-li zvláštní zákon jinak, jsou účastníci povinni při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí poskytovat správnímu orgánu veškerou potřebnou součinnost“. Tuto povinnost k součinnosti při objasňování skutkového stavu ve správním řízení (v německé právní doktríně označováno jako Beweisinteresse, resp. Mittwirkungslast coby břemeno součinnosti)[14] nelze přitom zaměňovat se subjektivním důkazním břemenem. Přesto může mít nesplnění povinnosti součinnosti pro povinného za určitých situací obdobné důsledky jako pasivita ve vztahu k subjektivnímu (procesnímu) důkaznímu břemenu – správní orgán rozhodne v neprospěch této osoby.

Správní orgán by tedy v předmětném případě měl po doručení návrhu na zrušení vyvlastnění pro údajné nezaplacení náhrady za vyvlastnění vyzvat vyvlastnitele k doložení toho, že náhradu za vyvlastnění ve stanovené lhůtě zaplatil (v dnešní době typicky potvrzením o zúčtované platební transakci). V případě, že vyvlastnitel správnímu orgánu neposkytne součinnost, resp. danou skutečnost nedoloží, měl by dle mého názoru správní orgán v případě stavu non liquet rozhodnout v jeho neprospěch.

Rozhodnutí o zrušení vyvlastnění 

V případě naplnění některého z důvodů pro zrušení vyvlastnění dle § 26 odst. 1 vyvl. zák. vydá správní orgán meritorní rozhodnutí – předmětem jeho výroku bude, že se konkrétní rozhodnutí o vyvlastnění ruší právní mocí rozhodnutí dle § 26 odst. 1 vyvl. zák. Rozhodnutí má konstitutivní povahu. Je proti němu přípustné odvolání, které má odkladný účinek (§ 85 odst. 1 spr. řádu). Tento odkladný účinek však může být správním orgánem ve výjimečném případě vyloučen (§ 85 odst. 2 spr. řádu). Důvody, pro které bylo vyvlastnění zrušeno, není třeba uvádět ve výroku správního rozhodnutí, postačí jejich uvedení v odůvodnění. Současně by však z předmětného rozhodnutí mělo být zcela jasně patrné, že se jedná o zrušení (rozhodnutí o) vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. Je tedy nezbytné uvést, že rozhodnutí bylo vydáno v řízení dle § 26 vyvl. zák., za subsidiární aplikace správního řádu.

V případě, že nedojde k naplnění žádného z důvodů pro zrušení vyvlastnění dle § 26 odst. 1 vyvl. zák., bude žádost (návrh) na zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. zamítnuta. Jedná se o tzv. negativní správní rozhodnutí, kterým se nemění rozhodnutí právní pozice adresátů správního aktu.[15] Takovéto negativní správní rozhodnutí vůbec nenabývá materiální právní moci,[16] což se v praktické rovině reflektuje v tom, že navrhovatel může následně podat novou žádost v téže věci [§ 101 písm. b) spr. řádu].

Není samozřejmě vyloučena ani situace, že žadatel sice vůči správnímu orgánu učiní podání označené jako žádost na zrušení vyvlastnění, přičemž sice nejsou splněny podmínky pro zrušení vyvlastnění dle § 26 odst. 1 vyvl. zák., avšak jsou splněny podmínky pro zrušení vyvlastnění pro nezákonnost. V takovém případě by měla být žádost navrhovatele zamítnuta a následně by správní orgán měl s podáním pracovat jako s podnětem pro zahájení přezkumného řízení. Možností je rovněž rovnou posoudit podání podle svého skutečného obsahu (§ 37 odst. 1) a dále s ním pracovat jako s podnětem pro zahájení přezkumného řízení. Volba optimálního procesního postupu se zde může lišit podle konkrétního obsahu podání.

Důsledky zrušení vyvlastnění 

V obecné rovině by se v důsledku vyvlastnění měla obnovovat všechna práva v původním rozsahu, resp. by mělo dojít k navrácení předešlého právního stavu. Tak tomu však není, neboť zákon o vyvlastnění obsahuje v ust. § 26 odst. 2, 3 vlastní, odlišnou úpravu toho, co se v důsledku zrušení vyvlastnění děje, resp. která práva se obnovují a která nikoliv.

V první řadě vyvlastňovaný dle § 26 odst. 2 vyvl. zák. znovu nabývá práva k vyvlastněným pozemkům a stavbám, která byla odňata či omezena. K opětovnému nabytí vlastnického práva dochází dnem právní moci rozhodnutí správního orgánu, nikoliv až zápisem změny vlastnického práva v kata­stru nemovitostí. Jedná se tedy o výjimku z intabulačního principu.[17] Jde o typický příklad nabytí vlastnického práva rozhodnutím orgánu veřejné moci (§ 1114 o. z.).

Nejasné je, zda může dojít ke zrušení vyvlastnění dle § 26 vyvl. zák., a v důsledku toho i k opětovnému nabytí vlastnického práva vyvlastněným v situaci, kdy vyvlastnitel již převedl vlastnické právo k pozemku či stavbě na třetí osobu.

Josef Staša zastává názor, že v případě, kdy jsou splněny zákonné podmínky na zrušení vyvlastnění, je na vrácení právní nárok, což podle něj „platí i tehdy, jestliže bylo vyvlastněné právo mezitím převedeno na jinou osobu“.[18] Tento závěr je potřeba přijímat značně kriticky. Čistě gramatický výklad sice skutečně vede k závěru, že k obnovení (vrácení) vlastnického práva vyvlastného by v důsledku zrušení vyvlastnění dojít mělo, jedná se však o výklad, který odporuje smyslu a účelu ustanovení i principu ochrany dobré víry.

Právní úprava zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. má v zásadě sankční charakter – cum grano salis se jedná o sankci sui generis ve vztahu k vyvlastniteli, který zpravidla nesplnil své zákonné povinnosti (nezaplatil náhradu, nezahájil uskutečňování náhrady vyvlastňování…). Smyslem a účelem daného institutu není sankcionování třetích osob, které před vydáním rozhodnutí o zrušení vyvlastnění dle § 26 vyvl. zák. v dobré víře nabyly od vyvlastnitele vlastnické právo k vyvlastněné věci.

V případě, že předmět vyvlastnění již nabyla v dobré víře třetí osoba (obzvláště pak, šlo-li o onerózní právní jednání),[19] přikláním se k závěru, že je třeba této osobě poskytnout ochranu vlastnického práva v návaznosti na ochranu dobré víry, a to i před „vrácením“ vlastnického práva vyvlastňovanému. Ochrana dobré víry zde vyplývá přímo z čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, resp. z principu republiky coby demokratického právního státu. Rovněž Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůraznil, že „ochrana dobré víry, chránící účastníky soukromoprávních vztahů, je jedním z klíčových projevů principu právní jistoty, odvíjejícího se od principu právního státu. Nabyvateli vlastnického práva, pokud toto právo nabyl v dobré víře, je poskytována široká ochrana… Ochrana dobré víry nabyvatele může vyloučit ochranu vlastnického práva původního vlastníka.“[20] Třetí osoba, která za úplatu a v dobré víře nabyla vlastnictví k vyvlastněné věci od vyvlastnitele, navíc nemá žádný díl odpovědnosti za zrušení vyvlastnění pro nesplnění zákonných povinností vyvlastnitele. Této „osobě, která učinila určitý právní úkon s důvěrou v určitý, jí druhou stranou prezentovaný skutkový stav, navíc potvrzený údaji z veřejné, státem vedené evidence, musí být v materiálním právním státě poskytována ochrana“.[21]

Jiná situace by dle mého názoru byla v případě, že by vyvlastnitel převedl vlastnické právo na třetí osobu jen proto, aby se vyhnul zrušení vyvlastnění dle § 26 vyvl. zák., resp. „vrácení“ práv k vyvlastňované věci vyvlastňovanému, s cílem následně vlastnické právo od této třetí osoby opět získat, přičemž tato třetí osoba by o daném úmyslu věděla.[22] V takovémto případě je namístě, aby došlo k „obživnutí“ vlastnického práva vyvlastňovaného k vyvlastněné věci, neboť třetí osoba by vlastnické právo nenabyla v dobré víře. Navíc by se jednalo o jednání in fraudem legis, resp. o jednání, které je zjevným zneužitím práva a nemůže požívat právní ochrany (§ 8 o. z.).[23] Platí, že nikdo nesmí těžit ze svého nepoctivého činu (§ 6 odst. 2 o. z.).

Rovněž Nejvyšší soud ve vztahu k právní úpravě vyvlastnění v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), judikoval, že „skutečnost, že pravomocné správní rozhodnutí o vyvlastnění nemovitosti, které bylo právním titulem nabytí vlastnictví státem, bylo zrušeno poté, co vlastnictví k nemovitosti nabyla třetí osoba, nemůže mít za následek zánik vlastnického práva této třetí osoby“.[24] Byť se v daném případě jednalo o zrušení rozhodnutí pro nezákonnost a navíc podle jiného právního předpisu, v principu se jedná o judikaturu přiměřeně použitelnou i na náš případ.

Ve vztahu k tzv. třetím osobám je situace zcela jiná. Dle ust. § 26 odst. 2 in fine vyvl. zák. se práva třetích osob neobnovují, stejně tak jako práva z vypovězených nájemných smluv. Slovy zákona zůstávají účinky spojené s vyvlastněním, které nastaly podle § 6 a § 7 odst. 2 vyvl. zák., plně zachovány.

Vyvlastňovaný je v případě zrušení vyvlastnění povinen dle § 26 odst. 3 vyvl. zák. vrátit vyvlastniteli náhrady, které mu vyplatil dle § 10 odst. 1 vyvl. zák. (náhrada za vyvlastnění), a to do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí o zrušení vyvlastnění dle § 26 odst. 1 vyvl. zák. Došlo-li zároveň k poskytnutí náhrady dle § 10 odst. 2 vyvl. zák. (náhrada stěhovacích a dalších obdobných nákladů), je vyvlastňovaný povinen ji vrátit vyvlastniteli v části (výši), která doposud nebyla skutečně vynaložena.

Specifická situace nastává v případě, že byla vyvlastňovanému poskytnuta náhrada v podobě jiného (náhradního) pozemku či stavby. V takové situaci přechází dnem právní moci rozhodnutí o zrušení vyvlastnění poskytnutý jiný pozemek nebo stavba zpět do vlastnictví vyvlastnitele (§ 26 odst. 3 in fine vyvl. zák.).

Zrušení vyvlastnění dle části šesté a náhrada škody 

Pokud došlo k pravomocnému zrušení vyvlastnění z důvodů uvedených v § 26 odst. 1 vyvl. zák., je dle § 27 vyvlastnitel povinen nahradit vyvlastňovanému škodu či jinou újmu, která mu v souvislosti s vyvlastněním vznikla. Může se jednat jak o tzv. skutečnou škodu (damnum emergens), tak i ušlý zisk (lucrum cessans) či o nemajetkovou újmu. Podle ust. § 2898 odst. 2 o. z. platí, že „nebyla-li povinnost odčinit jinému nemajetkovou újmu výslovně ujednána, postihuje škůdce, jen stanoví-li to zvlášť zákon. V takových případech se povinnost nahradit nemajetkovou újmu poskytnutím zadostiučinění posoudí obdobně podle ustanovení o povinnosti nahradit škodu.“ Zákon o vyvlastnění sice v ust. § 27 nehovoří výslovně o náhradě nemajetkové újmy, nicméně tuto povinnost je třeba dovodit z formulace „nahradit škodu či jinou újmu“. Termín škoda je zde chápán jako škoda majetková (skutečná a ušlý zisk), za jinou újmu je tedy potřeba a contrario považovat újmu nemajetkovou.

Z formulace liberačního důvodu v § 27 vyvl. zák. je třeba dovodit, že se jedná o odpovědnost (zavázanost)[25] objektivní, tj. bez ohledu na zavinění vyvlastnitele (škůdce). Z hlediska koncepční slučitelnosti s občanským zákoníkem se jedná o řešení spíše neobvyklé, neboť občanský zákoník ve vztahu k porušení zákonné povinnosti stojí na koncepci odpovědnosti subjektivní (§ 2910 o. z.). Objektivní odpovědnost je pak optikou současného občanského zákoníku typická pro porušení smluvní povinnosti (§ 2913 o. z.). Ust. § 27 vyvl. zák. zde však bezpochyby představuje lex specialis. Že zákon o vyvlastnění výše uvedený rozdíl (porušení zákonné vs. smluvní povinnosti) nereflektuje, lze odůvodnit i tím, že vznikal za účinnosti obč. zák. č. 40/1964 Sb., který na rozdíl od současného o. z. stál na koncepci tzv. jednotného civilního deliktu.

Liberační důvod je zde formulován velmi přísně a je v zásadě zúžen na tzv. nahodilou škodu. Vyvlastnitel se může, slovy zákona, zprostit odpovědnosti pouze tehdy, pokud by ke škodě došlo i jinak. Typicky se bude jednat o případy živelných pohrom či jiné vyšší moci. Za pozornost stojí, že z hlediska působnosti dopadá ust. § 27 vyvl. zák. o povinnosti (objektivní odpovědnosti) k náhradě škody toliko na vyvlastnitele. Pokud by tedy škodu způsobil např. vyvlastňovaný vyvlastniteli tím, že by mu nevrátil po zrušení vyvlastnění kupř. náhradu za vyvlastnění, na tento případ ust. § 27 vyvl. zák. vůbec nedopadá. Vyvlastňovaný by zde vyvlastniteli odpovídal subjektivně (§ 2910 o. z.), nikoliv objektivně. 

Závěr 

Zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. je procesním postupem, při němž dochází k prolomení, resp. zrušení vyvlastňovacího rozhodnutí – nikoliv však z důvodu jeho nezákonnosti, nýbrž pro naplnění některého z důvodu vymezeného v § 26 odst. 1 vyvl. zák.

Důvodem pro zrušení vyvlastnění je, zjednodušeně řečeno, nezaplacení náhrady za vyvlastnění ve stanovení lhůtě, nezahájení uskutečňování účelu vyvlastnění ve stanovené lhůtě, nebo zrušení či pozbytí platnosti územního rozhodnutí určujícího využití pozemku nebo stavby pro daný účel ještě před uplynutím lhůty pro uskutečňování účelu vyvlastnění. Obzvláště u druhého důvodu je však namístě po­ukázat na jeho nedostatečnou určitost. Je zcela namístě, aby došlo přímo v zákoně k vymezení toho, co se „zahájením uskutečňování účelu vyvlastnění“ přesně myslí.

De lege ferenda by stálo po vzoru některých prvorepublikových právních úprav[26] rovněž za úvahu, aby k přechodu vlastnického práva k vyvlastňované věci docházelo nikoliv právní mocí rozhodnutí o vyvlastnění, ale až zaplacením náhrady. Tím by odpadl jeden ze tří důvodů pro zrušení vyvlastnění.

Značně problematické rovněž je, kdo ponese v řízení o zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. objektivní důkazní břemeno, nastane-li při dokazování stav non liquet. U jednotlivých důvodů pro zrušení vyvlastnění se bude dle mého názoru řešení lišit.

V důsledku zrušení vyvlastnění dle části šesté vyvl. zák. nabývá vyvlastňovaný zpět práva k vyvlastňované věci. Ke zrušení vyvlastnění a opětovnému nabytí vlastnického práva vyvlastňovaným však dle mého názoru nelze přistoupit v situaci, kdy již byla vyvlastňovaná věc převedena na třetí osobu, která ji nabyla v dobré víře.[27]

 

Mgr. Tomáš Grygar působí na Katedře správního a finančního práva PF UP v Olomouci a na Ústavním soudu jako asistent ústavního soudce.

---

[1] Již Hoetzel však upozorňoval na to, že „v literatuře se někdy pod expropriaci zahrnují i případy provedené přímo zákonem“. J. Hoetzel: Československé správní právo, Část všeobecná, 2. vydání, Melantrich, Praha 1937, str. 304-5.

[2] J. Staša in D. Hendrych et al.: Správní právo, Obecná část, 8. vydání, C. H. Beck, Praha 2012, str. 238; T. Grygar: Expropriace prostřednictvím kontraktační povinnosti? Aneb k novele zákona o potravinách, Právní rozhledy č. 12/2018, str. 446.

[3] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, sp. zn. 6 As 153/2015-47.

[4] Blíže: T. Grygar: Přestupková amnestie v novém zákonu o odpovědnosti za přestupky, Správní právo č. 2/2017, str. 73-86.

[5] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 6. 2016, sp. zn. 21 Cdo 1999/2012: „Bylo-li užívání pozemků pro účel vyvlastnění v rozhodnutích o vyvlastnění definováno jako ‚zahájení stavby silnice – obchvat na podkladě stavebního povolení‘ a nevyžadovala-li tato rozhodnutí o vyvlastnění, aby stavba byla ve dvouleté lhůtě zahájena přímo na vyvlastněných pozemcích, postačovalo pro započetí s užíváním pozemků k účelu vyvlastnění samotné zahájení stavby na podkladě stavebního povolení, aniž by bylo významné, zda k provádění konkrétních stavebních prací došlo právě na vyvlastněných pozemcích.“

[6] Tamtéž.

[7] Viz L. Jemelka: Princip subsidiarity správního řádu, C. H. Beck, Praha 2013, str. 84.

[8] L. Jemelka, K. Pondělíčková, D. Bohadlo: Správní řád, 6. vydání, C. H. Beck, Praha 2019, str. 182.

[9] H. W. Laumen in G. Baumgärtel et al.: Handbuch der Beweislast, Band I., Grundlagen, 3. vydání, Carl Heymanns Verlag, München 2016, str. 184, a z něj vycházející P. Lavický: Důkazní břemeno v civilním řízení soudním, Leges, Praha 2017, str. 51, 59.

[10] P. Lavický, op. cit. sub 9, str. 52-53.

[11] Odpovědnost za řádné objasnění skutkového stavu zde, jinými slovy řečeno, nese správní orgán.

[12] Po vzoru Lavického, op. cit. sub 9, str. 38, můžeme za stav non liquet označit takovou situaci, kdy správní orgán vyčerpal veškeré možnosti k objasnění skutkového stavu, přesto však nebyla dána dostatečná míra důkazu, resp. se určitou skutečnost nepodařilo potvrdit ani vyvrátit.

[13] Kriticky k tomu však srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08.

[14] P. Lavický, op. cit. sub 9, str. 60.

[15] J. Staša in D. Hendrych et al, op. cit. sub 2, str. 199.

[16] M. Kopecký: Význam materiální právní moci a rei iudicatae v právu správním, Právník č. 10/2016, str. 858-859.

[17] Obdobně intabulační princip v oblasti vyvlastnění neplatil ani za první republiky. Srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu Československé republiky ze dne 29. 8. 1928, sp. zn. Rv I 81/28 – Vážný 8253 (Sbírka rozhodnutí NS 1919-1945), X-b)1928.

[18] J. Staša in D. Hendrych et al, op. cit. sub 2, str. 329.

[19] Blíže: E. Tilsch: Občanské právo, Část všeobecná, 3. vydání, Všehrd, Praha 1925, str. 159.

[20] Nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2016, sp. zn. III. ÚS 1594/16, bod 20 a 21 odůvodnění.

[21] Nález Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. II. ÚS 165/11.

[22] Přiměřeně srov. E. Dobrovolná in J. Spáčil et al.: Občanský zákoník III., Věcná práva, C. H. Beck, Praha 2013, str. 382.

[23] Toto ustanovení přitom dle § 3030 o. z. dopadá (pravě retroaktivně) i na práva a povinnosti, které se jinak posuzují podle dřívějších právních předpisů.

[24] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 4. 2001, sp. zn. 22 Cdo 3035/2000.

[25] K rozlišení odpovědnosti a zavázanosti blíže monografie V. Janeček: Kritika právní odpovědnosti, Wolters Kluwer, Praha 2017.

[26] Srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu Československé republiky ze dne 29. 8. 1928, sp. zn. Rv I 81/28 [Vážný 8253 (Sbírka rozhodnutí NS 1919-1945), X-b)1928].

[27] Příspěvek je dílčím výstupem vědeckého projektu Univerzity Palackého IGA_PF_2019_003 s názvem „Vyvlastnění a vyvlastňovací řízení“. Za diskusi nad některými otázkami řešenými v tomto článku děkuji další člence odborného týmu, doc. JUDr. Kateřině Frumarové, Ph.D.