Karel Šimka: rozšíření principu nepřijatelnosti není revolucí, ale evolucí

Zdaleka ne vždy jsou kasační stížnosti podávány proto, že advokát je přesvědčen, že jeho klient má pravdu a bylo mu hrubě nespravedlivě ublíženo. Často se jen snaží prodloužit či odložit nevyhnutelný osud, říká v rozhovoru pro Advokátní deník soudce Nejvyššího správního soudu JUDr. PhDr. Karel Šimka, Ph.D., LL.M. Jak dále vysvětluje, NSS chápe obavy ČAK z toho, že by nepřijatelnost kasačních stížností měla být absolutní.

Ve správním soudnictví se chystá revoluce ohledně kasačních řízení. Co je jejím důvodem?

Doufám, že spíše evoluce než revoluce. Ale to nezávisí na Nejvyšším správním soudu, ale na Parlamentu, neboť on je zákonodárce. My to vše můžeme jen sledovat a doufat.

Ale ptáte-li se na názor můj a myslím i názor předsedy a místopředsedkyně NSS, pak je pravda, že bychom chtěli poněkud rozšířit okruh kasačních stížností, které by bylo možno vyřešit zjednodušeně, a tedy méně pracně. A důvod? Práce nám začíná přerůstat přes hlavu. Má-li NSS i nadále fungovat jako rozumný soud rozhodující v přiměřených lhůtách, musíme s tím něco udělat.

Nejdřív pár čísel. Naše hlavní agenda jsou kasační stížnosti, tedy opravné prostředky proti rozhodnutím krajských soudů ve správním soudnictví. Před deseti lety, v roce 2010, nám jich napadlo 2213. V roce 2015 už jich bylo 2886, v roce 2017 to zas poskočilo na 3902 a loňský rok 2019 jsme skončili s krásným číslem 4261 kasačních stížností. Takže za deset let nárůst na skoro dvojnásobek (přesně na 192,5 %). V roce 2010 jsme měli devět senátů a zhruba 27 soudců, dnes máme 10 senátů a zhruba 30 soudců (to „zhruba“ znamená, že v průběhu roku počet soudců zpravidla kolísá o jednoho či dva, jak lidé odcházejí do penze, na Ústavní soud nebo také bohužel umírají, a naopak jiní přicházejí). Takže nám přibylo 14 % soudců a 92,5 % práce. Čistě matematicky to vychází tak, že jeden soudce, včetně předsedy a místopředsedkyně i včetně předsedů šesti kárných senátů, kteří mají další agendu, a včetně členů další specializovaných senátů (volebního, kompetenčního a tzv. zvláštního), kteří mají také další nekasační agendu, musí projednat za rok 142 kasačních stížností. 12 každý měsíc, dovolené a svátky nepočítaje.

NSS – kasační věci 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
nápad 2955 2849 2647 2886 3246 3902 4109 4261
počet skončených věcí 2547 2864 2704 2915 2954 3442 3489 3880
počet nedodělků 1235 1216 1159 1130 1422 1882 2053 2884

autor grafu: JUDr. Michal Mazanec, předseda Nejvyššího správního soudu

Na přemíru práce si stěžuje kde kdo. Jste elitní soudci, vysoký výkon se od vás očekává. Na rozdíl například od advokátů se aspoň nemusíte starat o shánění klientely…

To máte pravdu. Máme dobré platy a v rámci české justice výborné organizačně technické podmínky k práci. Právem po nás mohou být požadovány nadstandardní výkony. Myslím, že je také odvádíme. S oblibou říkám, že Nejvyšší správní soud je dobře šlapající, silný Mercedes. Ale i ten má své limity.

Každý soudce NSS by měl za měsíc napsat (spolu se svými dvěma asistenty) 12 konceptů rozhodnutí o kasačních stížnostech, jednu další věc nekasační a pročíst a promyslet plus mínus dvojnásobek téhož (tedy něco přes 25 textů) od svých kolegů v senátu. Zdaleka ne vždy se jedná o věci jednoznačné. Někdy se o kauze bavíme v několika kolech, než ji vůbec začneme psát. Musíme nastudovat spisy, vyhledat prejudikaturu, ve spoustě případů nejen svou vlastní, ale i Soudního dvora EU, ESLP či Ústavního soudu. Právo EU je pro nás opravdu denní chleba v oblasti DPH, u ekonomických regulací, v právu životního prostředí, ale často třeba i v azylových věcech.

A to samozřejmě není veškerá naše agenda. Musíme vybrat nezaplacený soudní poplatek, nechat doplnit kasační stížnost, nemá-li náležitosti (oba tyto nešvary jsou bohužel častější, než by se zdálo), občas řešit i nějaké další věci, než je věc zralá k rozhodnutí. Předsedové kárných senátů připravují a vedou jednání svých senátů. Každý měsíc někteří z nás mají redakční radu Sbírky rozhodnutí NSS a všichni se jedno odpoledne potkáme na plénu, kde se hádáme a hlasujeme o judikátech do této sbírky. Někteří z nás dvakrát za měsíc zasedají v rozšířeném senátu; když odtamtud odcházím, bývám vyšťavený jak citrón, protože v něm málokdy řešíme banality.

Vedle toho se od nás očekává – a právem, myslím –, že se budeme podílet na doktrinálním vývoji veřejného práva: přednášet o naší judikatuře, psát články a komentáře, připomínkovat legislativu…

A ještě jedno číslo: Jsme jeden ze tří vrcholných českých soudů. Ústavní soud meritorně projednává jednotky procent věcí, které se k němu dostanou. Nejvyšší soud v dovolací agendě projednává meritorně kolem 6 % věcí trestních a asi 15 % věcí civilních. My meritorně projednáváme 63 % kasačních stížností – dvě třetiny! U nás je zkrátka výrazně vyšší podíl věcí, jimiž se zabýváme meritorně. Mimochodem, Nejvyšší soud má v civilních dovoláních podobně vysoký roční nápad (4497 věcí v roce 2019) jako NSS kasačních stížností, přičemž jeho civilní kolegium má 48 soudců. My jich máme 30.

Neříká se mi to lehce, nejsem zvyklý si stěžovat a svou práci jsem zatím vždycky plus mínus zvládal, a snad i solidně, ale přestáváme být schopni takto fungovat. Jsme přetíženi a náš předseda Michal Mazanec právem říká, že NSS se za současných podmínek dostal na hranici svých možností. Něco se musí změnit.

Způsob skončení věci
NSS NS Trestní kolegium NS Občanskoprávní a obchodní kolegium
Rozsudkem 2431 99 737
Jinak 1449 1633 4221

 

Srovnání počtu soudců u Nejvyššího správního soudu a Nejvyššího soudu k 1. 1. 2020
NSS NS Trestní kolegium NS Občanskoprávní a obchodní kolegium
29 22 49

autor grafu: JUDr. Michal Mazanec, předseda Nejvyššího správního soudu

A co se tedy musí změnit?

Možností je více. Je to jako s důchodovým systémem. V podstatě jsou nějaké tři čtyři základní parametry, s nimiž můžeme hýbat. Tak si je proberme.

Můžeme jít cestou extenzivního rozvoje. Každý soudce NSS je schopen rozumně připravit k rozhodnutí ročně řekněme 100 kasačních stížností nebo jiných, nekasačních věcí. Takže můžeme počet soudců navýšit na něco kolem 50 (jak už jsem říkal, nemáme jen kasační stížnosti, ale i kárné věci, volební a kompetenční). Chceme to? Už dnes se v deseti senátech potýkáme s tím, abychom drželi jednotu judikatury. Šestnáct či sedmnáct senátů by znamenalo skoro dvojnásobný problém.

Druhá cesta je posun NSS k čistému dovolacímu soudu. Zmínil jsem, že náš sesterský Nejvyšší soud meritorně projednává jen výraznou menšinu dovolání, která jsou k němu podána. Jen omezeně poskytuje individuální spravedlnost; spíše řeší pouze právní otázky, o nichž usoudí, že mají obecnější význam. Naše pozice v systému kontroly veřejné správy je s Nejvyšším soudem srovnatelná jen zčásti. Jsme na jedné straně jakási lepší odvolačka ve vztahu ke správním úsekům krajských soudů, i když přezkoumáváme jejich pravomocná rozhodnutí. Ale zároveň jsme často už čtvrtou instancí, která se danou kauzou zabývá – zpravidla jsou dvě instance ve správním či daňovém řízení a pak dvě instance správních soudů.

Pro NSS proto potřebujeme něco trochu jiného než dovolání. Co má vlastně druhá a poslední instance správního soudnictví dělat? Podle mého tři věci současně. V první řadě precedenčně rozhodovat, tedy vyslovovat zásadní názory k dosud nedořešeným otázkám. Dále dbát, aby judikatura všech krajských soudů byla plus minus podobná – aby se nevytvářela navzájem odlišná krajská práva. A konečně musíme být schopni napravit ta pochybení v individuálních kauzách, která by měla zásadní dopad do právního postavení jednotlivce či správního orgánu; zkrátka napravit nebagatelní individuální chyby krajských soudů. Není však třeba, abychom byli běžnou odvolačkou, která musí řešit vše. Je mnoho případů, a postupem času čím dál více, které nejsou precedenční a kde krajský soud zjevně odvedl svou práci dobře. Musíme proto najít vhodný mix precedenčního rozhodování a poskytování individuální spravedlnosti.

A právě proto chceme rozšíření nepřijatelnosti na některé další agendy. Protože ona se zatím mimořádně osvědčila. Mechanismus rozlišení, čemu se budeme věnovat důkladněji a čemu ne, má být měkký, neabstraktní, založený na vstupní analýze konkrétního případu, jenž nám přistál na stole. Přesně tohle nepřijatelnost umožňuje.

Nezadělali jste si na problém s velkým zatížením správního soudnictví sami svou vlastní judikaturou vstřícnou k soudní kontrole všeho, co dělá veřejná správa vůči jednotlivcům? A není nepřijatelnost kasační stížnosti skrytou snahou z toho zas vycouvat?

A vy si myslíte, že je špatně, pokud se jednotlivec může domoci soudní ochrany proti nezákonnému zásahu do svých práv? Já tedy ne, právě naopak. Je to určitě hodnotová otázka, někdo může mít rád autoritářský „stát jako řemen“, s nímž se nediskutuje a který se prostě poslouchá. Ale to jsme mimo moderní Západ. NSS vznikl jako soud liberální, chránící jednotlivce před nezákonným (to bych prosím zdůraznil!) jednáním veřejné správy. Určitě z toho nechceme vycouvat, já osobně rozhodně ne.

Nepřijatelnost – aspoň v tom pojetí, jak ji chápu já – nemá z NSS udělat jakýsi americký Nejvyšší soud, který si z tisíců případů, s nimiž se na něj strany obracejí, vybere ročně sto a o nich napíše malé disertace. Jsme součástí středoevropské právní tradice, kde nejvyšší soud obvykle plní roli soudu jak precedenčního, tak poskytujícího v určitých případech individuální spravedlnost.

Nicméně diskuse o tom, co má podléhat soudní kontrole a co už ne, je legitimní, leč nesouvisí s nepřijatelností kasační stížnosti, nýbrž s rozlišováním správních a politických rozhodnutí. Někdy můžeme dát přednost autoritě a vyvažování zájmů, tradici, emocionalitě a charismatu, zkrátka libovůli, před neosobní racionalitou moderního právního státu kontrolovaného správními soudy. Chceme-li v některých případech politické, tedy ne nutně odborné, racionální a přezkoumatelné rozhodování, OK, já s tím problém jako správní soudce nemám. Ale rád bych, aby to zákonodárce v zákonech jasně vyjádřil – pokud mi řekne, že tam či onde je doména politiky a že do ní správnímu soudu nepřísluší vstupovat, akceptuji to bez odmlouvání. Leč děje se spíš pravý opak. Zákonodárce, ale i samotná veřejná správa se většinou tváří, že vše, co dělají, má racionální a objektivní pravidla, ovšem jejich následnou kontrolu správními soudy rádi nevidí.

Nepřijatelnost kasační stížnosti ale opravdu nijak nesouvisí s tím, že judikatura NSS „vpustila“ soudní přezkum i tam, kde v devadesátkách nebyl. Asi největší jednotlivou skupinou kauz tohoto typu byly zajišťovací příkazy, jejichž vlnu jsme přezkoumávali kolem let 2014 až 2017. Mediálně silné, politicky brizantní a pro ekonomiku a podnikatele významné téma. Ale z hlediska zatížení NSS bezvýznamné – desítky případů ročně. To samé v bledě modrém je pro nás z hlediska zatížení další mediálně vděčná a vysoce kontroverzní agenda zákona o svobodném přístupu k informacím – opět desítky, ne stovky věcí ročně. Před asi pěti lety jsme slavně řekli, že soudně přezkoumatelné jsou v určité míře i maturitní zkoušky – od té doby nevím, že bychom nějaký takový případ soudili, ačkoli každý rok skládají maturitu tisíce lidí.

Početně klíčová část naší agendy je stále ta, kterou správní soudy řeší již od devadesátek a kterou řešit musí, pokud platí článek 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a článek 6 Evropské úmluvy o lidských právech – azyly, cizinci, daně, správní delikty, nejrůznější povolení a regulace podnikání, stavební agenda a ekologie, samozřejmě důchody a jiné sociální věci a pestrá paleta správních jednotlivin od mysliveckého práva přes některé katastrální věci až třeba po služební poměry ozbrojených sborů.

Nárůst agendy správního soudnictví totiž není v ČR nijak dramatický ani skokový, ale postupný a pozvolný. Ve srovnání s okolními státy je naše správní soudnictví stále Popelkou. Zatímco naši správní soudci tvoří zhruba 4 % ze všech soudců (něco nad 130 ze zhruba 3000 soudců), v Německu a Rakousku je podíl správních soudců zhruba dvacetiprocentní. Pokud se zásadně nezmění parametry evropského právního státu, i nadále bude agendy správního soudnictví přibývat. Bude to i nadále růst spíše pozvolný, ale setrvalý. A hlavně bude pokračovat trend, který je patrný už poslední dvě desetiletí – čím je právní a politický systém liberálních demokracií stabilnější, tím jsou jejich právní systémy komplikovanější. České právo roku 2020 se svou komplikovaností nedá srovnat třeba s rokem 1995. A to už vůbec nemluvím o tom, že v oblasti veřejného práva, zejména toho, jež se týká podnikání, regulace přibývají každý rok, jsou čím dál sofistikovanější a s prohlubující se ekonomickou integrací v nich čím dál větší roli hraje právo EU. Takže práce pro správní soudy nejen že neubude, ale bude i čím dál složitější.

Musíme s tím počítat a na tento vývoj včas reagovat. Mimo jiné řešením zatížení NSS. Ale ještě více je třeba dbát na řádné fungování správních úseků krajských soudů. Posilovat je a vybírat tam erudované lidi se smyslem pro správní právo. Protože práva jednotlivců nejlépe ochrání kvalitní správní soud první instance opírající se o inteligentní judikaturu NSS, který rozhodne za několik měsíců, a ne za několik let, jak je tomu nyní u zcela přetíženého Městského soudu v Praze (Krajský soud v Brně na tom je jen o málo lépe). Ale to by bylo na samostatnou debatu.

Vývoj nápadu kasačních věcí

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
1502 4722 4550 3622 3005 2889 2524 2213 2388 2955 2849 2647 2886 3246 3902 4109 4261

autor grafu: JUDr. Michal Mazanec, předseda Nejvyššího správního soudu

Nepřijatelnost funguje dnes ve věcech mezinárodní ochrany, lidově azylů. Jak vlastně posuzujete, která kauza je přijatelná a která ne?

Tak, že si případ nastudujeme a zjistíme, jestli v něm jsou nějaké sporné a nejednoznačné momenty. Pokud ano, „pouštíme“ jej do věcného projednání. Pokud ne, napíšeme usnesení, v němž k jednotlivým stížnostním námitkám stručně vyložíme, jaká judikatura je již řeší a jak.

Typickým příkladem je ukrajinský žadatel o azyl, běžný, ničím nevybočující člověk, který žádost podal poté, co jej zde cizinecká policie přistihla při práci na černo. Tvrdí, že by mohl být na Ukrajině povolán na vojnu a vyslán do konfliktu na Donbasu. Takových stěžovatelů jsme už měli mnoho a mnoho desítek, spíš stovky, a na azyl nemají šanci, protože na Ukrajině jim obecně vzato nic nehrozí. Ani na tu vojnu je s největší pravděpodobností nepovolají.

Ale představme si, že jde sice také o Ukrajince, avšak o čelného představitele nějaké tamní proruské politické strany, který bude plausibilně tvrdit, že jej pronásledují ukrajinské tajné služby. Tenhle případ je samozřejmě něco jiného a v zásadě by měl být přijatelný a projednán věcně.

V podstatě není možné napsat do zákona nějaké jednoznačné a přesné kritérium přijatelnosti. Nyní zákon hovoří o „přesahu vlastních zájmů“ stěžovatele, což samo o sobě mnoho neříká. Výklad tohoto ustanovení naší již letitou judikaturou (kauza Ostapenko, 1 Azs 13/2006-39) je takový, jak jsem to popsal výše. Přijatelné v azylech jsou věci precedenční, tedy dosud nejudikované nebo takové, kde dospějeme k závěru, že je třeba judikaturu otočit či posunout dál. Dále věci ke sjednocení judikatury krajských soudů. A konečně, a v tom se nepřijatelnost liší od doktrinálního pojetí dovolání nejvíce, věci, kde jde o nebagatelní individuální nespravedlnost. Právě ten poslední okruh je třeba zachovat, jelikož je klíčový pro legitimitu a společenskou akceptaci správního soudnictví. Pokud správní soud jednotlivce neochrání a namísto toho pseudoakademicky vyloží, proč se jeho kauzou nebude zabývat, ačkoli nezákonnost postupu správy či krajského soudu je ze spisu očividná a zároveň nejde o banalitu, jak bychom mohli věřit právnímu státu?

Chápu, že v azylech může nepřijatelnost dobře fungovat, máte-li hodně podobných žadatelů z Ukrajiny či jiných v zásadě neproblematických zemí. Ale vy navrhujete nepřijatelnost rozšířit na všechny věci, které ve správním soudnictví rozhoduje na krajském soudu specializovaný samosoudce (§ 31 odst. 2 SŘS). Není to příliš široké?

Není. Je třeba se podívat, o jaké typy případů by šlo. Je tam několik skupin.

První a z mého pohledu nejméně spornou jsou přestupky se sazbou pokuty do 100 000 Kč. V praxi jde hlavně o přestupky dopravní. Devět z deseti, možná ještě více, jsou podobně beznadějné kauzy jako ukrajinský ilegální pracovník z předchozího příkladu. Rychlá jízda, nezaplacené parkování apod. Většinou je jasně zdokumentován skutkový stav rozhodný pro posouzení odpovědnosti za přestupek, a zkrátka není o čem diskutovat. A zase, podobně jako v azylech, je tu určitá malá menšina problematických a sporných případů, které by byly „puštěny“ do věcného projednání – třeba právě situace, kdy skutkový stav nebyl prokázán jednoznačně (svědectví jeden na jednoho, chybějící dokumentace o tom, kde přesně auto parkovalo – zda v placené zóně, anebo mimo ni apod.). Jde většinou o jednodušší kauzy, ale je jich pěkných pár stovek ročně. Pokud je budeme moci vyřešit méně pracně než nyní, uleví nám to, a přitom nikoho nepoškodíme.

Další dosti podobnou skupinou jsou věci cizinecké neazylové, zkrátka různá povolení k pobytu, vyhoštění atd. Tyhle případy bývají pro dotčené cizince samozřejmě osobně a lidsky velmi nepříjemné, podobně jako v azylech. Ale zase možná ne v 90 %, ale třeba v 80 % jde o případy jasné a jednoznačné. Opět je to několik set případů ročně.

Poslední a v jistém smyslu nejproblematičtější (a přitom relativně málo početnou – kolem 250 případů ročně) skupinou samosoudcovských věcí jsou ty, které lze označit souhrnně za sociální. Jde o pestrý vějíř různých typů kauz od důchodů starobních a invalidních přes různé sociální dávky, podporu v nezaměstnanosti až po (spíše ojedinělé) věci veřejnoprávních pojistných. Jednoznačných případů zde bude výrazně méně než u azylů, cizineckých věcí a přestupků. Právě zde budeme muset být mimořádně opatrní a citliví při posuzování přijatelnosti. Mnohdy ty kauzy jsou jasné – typicky třeba invalidní důchody, pokud stojí na přesvědčivých posudcích zdravotního stavu žadatele. Ale v řadě případů, i když je jich stále menšina, jde o věci, které mají velký precedenční potenciál, přesah do práva EU či mezinárodního práva (například u důchodů) apod. Procento přijatelných věcí by zde bylo určitě výrazně vyšší než v těch předchozích agendách.

To je všechno? Daní, stavebních řízení, ekonomických regulací by se nepřijatelnost netýkala?

Ne, netýkala. Po dohodě s ČAK a KDP jako NSS souhlasíme s tím, že to nemá být na pořadu dne. Obavy obou komor chápeme, i když jsou z našeho pohledu možná příliš úzkostlivé. Zda udělat ne evoluci, ale opravdovou revoluci, tedy zavést institut nepřijatelnosti univerzálně, na všechny kasační stížnosti, vidí různí lidé, a to i na NSS, různě. Někteří by se revoluce nebáli, ale přiznám se, že k nim nepatřím. Raději bych nespěchal a šel cestou postupných kroků.

Zmiňoval jsem už skupinu věcí sociálních, kde očekávám vyšší procento přijatelných kasačních stížností. V daních, stavebních věcech a v agendě ekonomických či jiných regulací by to procento bylo ještě větší. Myslím, že by to byla situace zrcadlově obrácená ve srovnání s azyly, cizineckými věcmi či přestupky. Při poctivé vstupní analýze by tak šest až osm z deseti věcí bylo přijatelných a jen nepodstatná menšina byla nepřijatelná. Řízení u NSS by se prakticky nezrychlilo.

Opravdu jsou mezi jednotlivými agendami takové rozdíly?

Je složité to hodnotit, protože k důkladné empirické analýze by se musely projít a podrobně podle jednotlivých stížnostních námitek hodnotit tisíce našich rozhodnutí, spíše pár desítek tisíc, a na to nemáme lidi ani čas. Takže jediné, co mohu nabídnout, je moje více než patnáctiletá zkušenost. Jako soudce zpravodaj jsem měl v rukou skoro dva tisíce spisů, v rámci senátu jsem důkladně prostudoval další necelé čtyři tisíce. A samozřejmě sleduji i judikaturu jiných senátů NSS. Jistý vzorek to tedy je.

Daňové věci posledních let jsou jiné než třeba v roce 2004. Neřeší se tolik jednotlivé procesní instituty a vůbec je tak nějak vyřešena většina základních problémů, jako prekluze, předvídatelnost rozhodování správce daně, zásady spravedlivého procesu, dokazování, základní pravidla řešení podvodů na DPH či to, že i v daních platí zákaz zneužití práva. Dnes nejde o velké, ale vlastně jednoduché myšlenky, nýbrž o komplexní kauzy, v nichž jsou ty jednotlivé jednoduché myšlenky pořádně navzájem propleteny, a úkolem soudu je rozplést je. Ty kauzy jsou pracnější, více jde o odborné otázky, například zda je určitá činnost z daňového hlediska výzkum a vývoj, čím dál častěji řešíme zejména v DPH kauzy pomocí judikatury Soudního dvora EU.

Používání institutu nepřijatelnosti v daních se musíme nejprve naučit u typově jednodušších kauz. Protože v daních by hrozilo nebezpečí, že příliš lehkou rukou odkážeme na to, že základní principy toho, co se v dané kauze řeší, již byly judikovány. Ono to většinou i je pravda, ale v daňových kauzách je specifické právě to, že jde o složitější kombinaci jednotlivých na první pohled jasných judikaturních výdobytků, ovšem občas správcem daně ne zcela dobře aplikovaných na konkrétní případ. Zde je třeba velmi dbát na to, aby NSS uměl přinést individuální spravedlnost.

Podobné je to i ve věcech stavebních, územního plánování, ekonomických regulací apod. Jde o kauzy příliš složité na to, abychom na ně bez potřebného „zaškolení“ na typově lehčích kauzách mohli hned vystartovat s nepřijatelností. Málo se tam opakují typově podobné situace, a pokud už ano, většinou v nějaké hodně komplexní a propletené podobě.

Přiznám se, že moje původní představa, s níž jsme pomáhali skupině poslanců připravit návrh novely SŘS o rozšíření nepřijatelnosti, byla také nekompromisní, tedy vztáhnout nepřijatelnost na vše. Ale od toho máme demokratický proces, aby radikální výchozí myšlenky prošly patřičnou korekcí tím, že se ozvou lidé, jimž by ta radikalita mohla uškodit. ČAK a KDP zde odvedly dobrou práci. Upozornily nás, že přece jen jsou významné typové odlišnosti jednotlivých agend. Někdo může říkat, že kompromis v podobě, že nepřijatelnost by se měla nově týkat všech věcí rozhodovaných specializovaným samosoudcem, je nesystémová, protože to, co rozhoduje samosoudce, je tak trochu náhoda. Nemyslím si to. Samosoudcovské věci jsou ty, které by na první pohled měly být typově, tedy obvykle, samozřejmě ne vždy, jednodušší než věci senátní. A empirie naší kasační agendy ukazuje, že tomu tak opravdu je. Pokud nepřijatelnost rozšíříme na samosoudcovské věci, bude se týkat zhruba 40 % naší agendy (je složité to odhadnout přesněji, protože podíly jednotlivých agend se meziročně trochu mění). Takže bude k dispozici už docela velká a pestrá škála kauz, na kterých se kritéria pro přijatelnost či nepřijatelnost mohou cizelovat.

A pevně doufám, že i v budoucnu to půjde tak jako dosud, tedy bez problémů. Nad podmínkami přijatelnosti opravdu netrávíme zbytečný čas a nevytváříme okolo nich samoúčelnou pseudovědu. Podíváme se na kauzu, a pokud vidíme, že je třeba se jí důkladně zabývat, jdeme do toho. Jsem odpůrcem procesního kouzelnictví, a zaplaťpánbůh toto nikdy nebyl styl NSS.

Nebojíte se, že vám naroste počet věcí zrušených Ústavním soudem, pokud část věcí nebudete řešit podrobně?

Nebojím, jakkoli chápu, že potenciálně dotčený, tedy Ústavní soud, ty obavy trochu má. Ale podívejme se na to důkladně: S nepřijatelností azylových věcí nebyl za více než 13 let, co tento institut existuje, žádný problém. Jde dnes o tisíce věcí, které naším soudem prošly a byly odmítnuty pro nepřijatelnost. A přitom ti lidé, o které šlo, měli v drtivé většině případů velký zájem prodloužit svůj pobyt na území ČR, jak to jen jde, tedy i po dobu dalšího přezkumného řízení před Ústavním soudem. Ústavní soud ale, pokud je mi známo, ani v jednom případě nezrušil naše rozhodnutí proto, že bychom jako nepřijatelnou odmítli kasační stížnost, která stála za věcné projednání. Jinak řečeno, pokud jsme nepřijatelnost použili, šlo z pohledu Ústavního soudu o případy, kdy to bylo namístě.

Obavy, že se utrhneme ze řetězu a „vypráskáme“ hory našich azylových věcí paušálním použitím nepřijatelnosti, byly i v roce 2006, kdy byl tento institut zaveden. Nestalo se tak. Neumím to samozřejmě zaručit ani slíbit za své kolegy, ale za sebe mohu říci, že s nepřijatelností budu vždy zacházet obezřetně. Považuji ji za nástroj k tomu, abych lidem, kteří zkrátka nemají pravdu a jejichž kauza je očividně beznadějná, řekl v pár větách: „Sorry, ale ne.“ A nemusel tohle stručné a jasné ne vysvětlovat na osmi stranách textu detailním vypořádáním každé jednotlivé (a marné) stížnostní námitky.

průměrný počet nedodělků na soudce NSS
2017 I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X. XI. XII.
47 49 50 50 50 53 56 53 54 56 58 61
2018 I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X. XI. XII.
60 65 65 68 69 72 73 75 71 75 76 79
2019 I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X. XI. XII.
79 77 80 83 89 89 89 87 87 88 89 93

autor grafu: JUDr. Michal Mazanec, předseda Nejvyššího správního soudu

Co byste doporučil advokátům, kteří podávají kasační stížnosti? Jak nejlépe dosáhnout toho, aby právě ta jejich byla shledána přijatelnou? A dělají advokáti v řízení před NSS nějaké častěji se opakující chyby?

Jejda, to by bylo na samostatný rozhovor!

Musíme si nalít čistého vína: Zdaleka ne vždy jsou kasační stížnosti podávány proto, že advokát je přesvědčen, že jeho klient má pravdu a bylo mu hrubě nespravedlivě ublíženo. Často se jen snaží prodloužit či odložit nevyhnutelný osud. Typické kasačky tohoto typu najdeme u azylů, dopravních přestupků a řady věcí cizineckých. Advokát stěžovatele dobře ví, že právo není na jeho straně a že jeho šance na úspěch je minimální. Právě zde potřebujeme nepřijatelnost nejvíc, protože jediné, o co se zde hraje, je tu kauzu co nejrychleji, ale přitom po důkladné kontrole, že v ní opravdu nelze nalézt nic smysluplného, sprovodit ze světa.

Pokud má být kauza shledána přijatelnou, musí advokát dobře vyargumentovat, že nejde o výše popsaný případ. To znamená poukázat na to, že v jeho případě je třeba judikaturního vyjasnění, které – a to zdůrazňuji – by v případě přijetí názoru zastávaného stěžovatelem vedlo k jeho úspěchu ve sporu. Druhou možností je poukázat na to, že nejde o problém s judikaturou (ta je obecně vzato jasná), ale že individuální okolnosti případu byly hrubě nesprávně posouzeny. A že pokud by byly posouzeny správně, výsledek sporu by byl jiný, pro stěžovatele příznivý. Advokáti velmi často problém přijatelnosti přehlížejí a pouze opakují (často jen víceméně opisují) argumenty z předchozích správních a soudních instancí. K přijatelnosti kasační stížnosti nestačí, aby správní orgán či krajský soud ve věci udělaly nějakou chybu. Musí jít o chybu takového charakteru, že pokud by ji neudělaly, stěžovatel by s největší pravděpodobností uspěl. Správní soudy chrání jednotlivce a zasahují tam, kde chyba státu vedla k nebagatelnímu poškození jeho práv; nejsou ale žádný dozorčí orgán, který by měl napravovat každé pochybení.

Mimochodem, stále zde hovořím o jednotlivci, ale přijatelnost kasační stížnosti posuzujeme podle obdobných kritérií i tehdy, podává-li ji správní orgán. Akorát že nezkoumáme zásah do subjektivních práv správního orgánu, protože ten žádná taková práva nemá, ale to, zda je potřeba řešit judikaturní problém, případně zda chyba krajského soudu vedla k nebagatelnímu porušení zákona jako nástroje k ochraně veřejného zájmu.

Pořád se zde bavíme o jednotnosti judikatury, řešení nejudikovaných otázek či dodržování judikatury. Dodržují správní orgány vaši judikaturu? A pokud ne, co se s tím dá dělat?

Mám pocit, že to není špatné. Občas se vyskytnou případy hlubokého neztotožnění se správních orgánů s právními názory soudů, například v některých kauzách podle zákona o svobodném přístupu k informacím, zpočátku i u zajišťovacích příkazů či nyní ve vztahu k Ústavnímu soudu u vyplácení nesporné části odpočtu DPH.

Čím dál více už ale i správa uznává, že systém rozhodování o právech musí fungovat konzistentně a že zkrátka platí pravidlo, že vyšší bere. Orgán, který je v rozhodovací hierarchii na vrcholu pyramidy, má institucionální pravdu, kterou je třeba buď respektovat, anebo změnit nástroji, s nimiž systém počítá. Ignorovat ji nelze, to by bylo v určitých případech i zneužitím pravomoci úřední osoby.

Takže nemám pocit, že je třeba jakéhokoli radikálního kroku, jímž bychom dali soudům nějaké další možnosti k donucení správních orgánů respektovat právní názor soudu.

Buďme vůbec obecně velmi zdrženliví a „vrtejme“ do platných zákonů novelizacemi, jen když to je opravdu potřeba.

Děkuji za rozhovor!

Pro Advokátní deník Dušan Šrámek

Foto: ČAK

Go to TOP