„Chodníkové škody“ aneb jsou chodci cupitající ovce?

Jan Hrnčář

Zdánlivě provokativní nadpis mého příspěvku jsem zvolil záměrně. Jeho cílem však není nikoho urazit, nýbrž přiblížit odborné veřejnosti vybranou problematiku zák. č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích v účinném znění („silniční zákon“ či „ZPK“) se zaměřením na povinnosti vztahující se k užívání a zajišťování schůdnosti pozemních komunikací, s tím spojenou oblast odpovědnosti za nemajetkovou i majetkovou újmu (škodu) dle silničního zákona nejen v důsledku tzv. „závad ve schůdnosti“, i judikaturní vývoj této oblasti v posledních několika letech, včetně kritického zhodnocení stávající právní úpravy i klíčového nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 2315/15 („nález“), který podstatným způsobem ovlivnil další nazírání a rozhodování obecných soudů při řešení typových sporů z tzv. „chodníkových škod“ vzniklých uživatelům pozemních komunikací, tj. chodcům.[1]

Úvod k právní úpravě pozemních komunikací

Silniční zákon především kategorizuje pozemní komunikace (§ 2), upravuje jejich vlastnictví a správu (§ 9), podmínky užívání a s tím spojená práva a povinnosti (§ 19 až § 29a). Jeho konkretizaci obsahuje vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí silniční zákon („vyhláška“). S ohledem na veřejný zájem na zajištění fungující bezplatné[2] sítě pozemních komunikací a zabezpečování celospolečenské dopravní obslužnosti i potřeb přiřkl silniční zákon[3] u vybraných komunikací vlastnictví ve prospěch státu, krajů či obcí a výslovně oddělil vlastnictví pozemku od vlastnictví stavby komunikace, která, na rozdíl od obecného zákonného režimu, není součástí pozemku.[4] S tímto „privilegiem“ se pak neodmyslitelně pojí vlastníky zatěžující ústavněprávní norma „vlastnictví zavazuje“,[5] promítnutá v rovině podústavního práva – silničního zákona do povinnosti vlastníků (státu, krajů, obcí) typově významnějších komunikací[6] pečovat o svěřené pozemní komunikace s cílem zajistit jejich bezpečné užívání jejich uživatelům, mj. chodcům.

Materie silničního zákona, právního předpisu jinak veřejnoprávní povahy, však obsahuje i normy regulující soukromoprávní vztahy,[7] když mj. obsahuje zvláštní ustanovení (§ 27) o náhradě škody (újmy) ve vazbě na užívání pozemních komunikací, neboť s jejich užíváním jsou bohužel spojena i negativa v podobě škodních událostí. Jelikož jde o poměrně širokou oblast, selektivně se zaměřím právě na téma odpovědnosti obcí jako vlastníků[8]chodníků“ – místních komunikací za škodu vzniklou chodcům v zimním období. Předtím, než se budu věnovat „chodníkovým škodám“, považuji za žádoucí nastínit některé otázky ve vztahu k vybraným druhům pozemních komunikací, na nichž dochází k újmě především na zdraví a méně často na majetku, a hledat na ně odpovědi.

„Chodník“ versus místní a účelová komunikace

Srozumitelnosti právní úpravy, potažmo silničního zákona, nijak neprospívá, že „chodník“ nemá v českém právním řádu definiční vymezení a v silničním zákoně se prolíná s pojmem „místní komunikace“,[9] Pojem „chodník“, která nemá právní definici, není samostatnou kategorií pozemních komunikací, ale v rámci jejich kategorizace může být „chodník“ samostatnou místní komunikací IV. třídy (§ 3 odst. 4 vyhlášky) či jako přiléhající může být součástí místní komunikace (§ 12 odst. 4 ZPK). V ust. § 27 silničního zákona jsou pro změnu „chodník“ a „místní komunikace“ odlišeny a pro účely náhradové povinnosti za škodu postaveny na roveň. Chodník ale může být ztotožněn i s účelovou komunikací dle § 7 ZPK,[10] která je oproti místní komunikaci vyňata z odpovědnostního režimu dle silničního zákona a vztahuje se na ni subsidiárně obecná úprava náhrady újmy dle ust. § 2894 a násl. zák. č. 89/2012, občanský zákoník („občanský zákoník“ či „oz“).[11] Judikatura v absenci legální definice pojmu „chodník“ problém neshledává,[12] dle ní je nutné výraz „chodník“ chápat shodně jako v běžném životě,[13] tudíž ani tato nejasnost jí (zatím) nečiní aplikační problémy.

Z praktického pohledu však zůstává nejasné, kdy a na základě jakých kritérií či parametrů lze pojem „chodník“ podřadit pod kategorii místní komunikace, kdy bude mít veřejně přístupná účelová komunikace charakter „chodníku“ a v jakém případě cesty již o „chodník“ z právního hlediska vůbec nepůjde.[14] Má to význam při řešení konkrétního případu „chodníkové škody“, kdy je nutné určit, zda v daném případě jde o objektivní odpovědnost za škodu dle silničního zákona, příp. o subjektivní odpovědnost řešenou dle občanského zákoníku. Klasifikací konkrétních komunikací se sice mají zabývat silniční správní úřady,[15] ty však neřeší klasifikaci „chodníků“ a jejich přiřazování k určitému druhu pozemní komunikace (místní vs. účelová).

De lege ferenda by terminologické jednoznačnosti silničního zákona prospělo, pokud by byl legislativně vyřešen vztah pojmu „chodník“ ve vztahu k definovaným pojmům místníúčelová komunikace, příp. aby byl pojem „chodník“ pro nadbytečnost z této právní úpravy zcela vypuštěn.

Správa a zimní údržba místních komunikací 

Obsah povinné péče vlastníka o vymezené pozemní komunikace je rámcově vymezen pod pojmem „správa“ komunikace (dle § 9 odst. 3 ZPK) zahrnující zejména její pravidelné a mimořádné prohlídky, údržbu a opravy, obsahově rozpracované vyhláškou. K naplnění shora uvedeného veřejného zájmu má vlastník mj. zajišťovat schůdnost chodníků, tj. ve smyslu silničního zákona zajistit dosažení takového stavu povrchu chodníků, aby umožňovaly bezpečný pohyb chodců[16]. Vlastník tak činí sám či prostřednictvím tzn. Správce.[17] V rámci výkonu správy komunikací je pak v zimním období[18] schůdnost chodníků zajišťována tzv. zimní údržbou podle předem schváleného plánu zimní údržby,[19] jehož podrobnosti stavoví opět vyhláška. Silniční zákon výslovně nestanoví časové limity, jakým způsobem a do kdy má být zajištěna schůdnost chodníku, nýbrž svým zmocňovacím ustanovením (§ 27 odst. 7) přenechává obcím, aby vlastními nařízeními stanovily tomu odpovídající rozsah, způsob a časové lhůty pro odstraňování závad ve schůdnosti.[20] Nejde o zákonnou povinnost, ale obce tak zcela pravidelně ve vlastním zájmu činí.

Výluky z povinnosti k výkonu správy komunikace („chodníku“) pro malý dopravní význam[21]

Povinnost zajistit schůdnost chodníků však není absolutní, neboť z právní úpravy nevyplývá povinnost zajistit schůdnost veškerých chodníků.[22] Za kompromisní řešení, vyvažující na straně jedné povinnost vlastníků k zajištění schůdnosti vybraných komunikací a na straně druhé přiměřené možnosti vlastníků při odstraňování faktických následků nepříznivých povětrnostních vlivů za zimních podmínek[23] (tj. technické, personální, finanční možnosti vlastníků, ale i časové limity k jejich zmírnění či odstranění), lze považovat úpravu § 27 odst. 5 silničního zákona, umožňující krajům a obcím (nikoliv však státu) vyjmout za určitých podmínek některé komunikace z této zimní údržby a částečně tak omezit rozsah povinnosti k výkonu správy komunikací ve vlastnictví krajů a obcí. Silniční zákon zde výslovně zmocňuje obec, aby u těch úseků chodníků, u nichž sama shledá malý dopravní význam,[24] nezajišťovala schůdnost odstraňováním sněhu a náledí; formálním předpokladem je vymezení vyňatých úseků obecním nařízením,[25] o materiálním předpokladu jejich vynětí bude dále v textu ještě pojednáno. Judikatura tento postup principiálně nepovažuje za porušení právní povinnosti ani za porušení obecné prevenční povinnosti.[26] Pokud tak obec neučiní a svým normativním právní aktem nevyloučí vybraný úsek komunikace ze své (zimní) údržby, podléhá bez dalšího zákonné povinnosti (zimní) údržby směřující k zajištění schůdnosti komunikace. S výlukami to ale není tak jednoduché, jak se na první pohled zdá. Naopak, jde o citlivé téma, k němuž se vyjádřil Ústavní soud ČR ve svém nálezu, zdůrazniv, že obce nesmí zneužívat a vyhýbat se tak zákonem stanovené odpovědnosti. [27] V každém konkrétním případě je pak na soudcích obecných soudů, posuzujících případy v rovině konkrétní kontroly norem ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy,[28] zda obec vyloučením určité komunikace ze zimní údržby (ne)překročila zákonné zmocnění, a pokud zde shledají exces, pak podzákonný právní předpis, tj. „výlukové“ nařízení obce nepoužijí.[29]

Skutečný „malý dopravní význam“ komunikace je materiálním předpokladem pro její vyloučení obcí ze zimní údržby. Sousloví „malý dopravní význam“ lze však považovat za právně neurčitý pojem; právní úprava totiž postrádá určující kritéria odlišující komunikace (chodníky) s malým dopravním významem od komunikací s dopravním významem „větším než malým“. Za deficit právní úpravy zde proto považuji absenci závazných pravidel, dle nichž by bylo možné snadno identifikovat dopravně významné komunikace, ať již pomocí pozitivního či negativního vymezení, nebo alespoň definovat parametry, dle nichž by bylo možné typově vymezit komunikace s ne/malým dopravním významem.

Nejvyšší soud poměrně nedávno posuzoval případ chodkyně, jež utrpěla újmu na chodníku vyloučeném nařízením obce z povinnosti zimní údržby ve smyslu § 27 odst. 5 silničního zákona. Ve svém rozsudku ze dne 26. 9. 2018, sp. zn. 25 Cdo 1481/2017, částečně překlenul absenci právně závazných pravidel k určení dopravně významné komunikace a pokusil se vnést do vágní regulace více právního světla, leč právní pološero zůstalo.

Nejvyšší soud se zde přihlásil ke své recentní judikatuře a zopakoval, že vlastník nemá povinnost udržovat veškeré své místní komunikace sjízdné a schůdné, k výjimkám ovšem musí mít opodstatněný důvod“. Ten mu silniční zákon dává tím, že umožňuje v zájmu řádné údržby skutečně potřebných míst vyřadit z této povinnosti komunikace dopravně druhořadé, tedy zejména takové, které se nacházejí v místech zřídka používaných či jinak nevýznamných. Jde o jistý posun ve výkladu toho, co lze a co již nelze považovat za komunikaci s malým dopravním významem, ale tato typová demonstrace akceptovatelných výluk omezující se jen na „dopravně druhořadé komunikace (…) v místech zřídka používaných či jinak nevýznamných“ pro praktické použití nestačí a zasloužila by si rozšíření a prohloubení.

K protiprávnímu počínání obce – vlastníka komunikace pak Nejvyšší soud poznamenal, že zařadí-li vlastník mezi dopravně nevýznamné komunikace i takovou, která do této kategorie nepatří, jde o postup v rozporu se zákonem, který v konečném důsledku znamená porušení právní povinnosti ve smyslu § 420 odst. 1 (obč. zák. č. 40/1964 Sb.[30]), není-li na tomto základě komunikace vůbec udržována.“ Dle mého názoru zde měl Nejvyšší soud přesněji uvést, že jde o

  1. porušení silničního zákona (§ 27 odst. 5) spočívající v nezákonném vyřazení dopravně významné či nikoliv nevýznamné komunikace, s nímž však není spojen vznik povinnosti žalované obce k náhradě škody, neboť „vyřazení“ samo o sobě žádnou škodu způsobit nemůže, a dále jde o
  2. porušení silničního zákona (§ 9 odst. 3) spočívající v nezajištění zimní údržby komunikace, a tím i schůdnosti (§ 19 odst. 1), s níž může být spojen vznik povinnosti žalované obce k náhradě škody.

Jak vidno, ani nejnovější judikatorní výklad nepřináší obcím návod, jak bez pochybností a správně (legálně) vyloučit vybrané úseky komunikací ze zimní údržby. Byť se tak nestalo, jde nepochybně o hozenou rukavici zákonodárci, aby tak učinil. Přitom de lege ferenda by doplnění kritérií pro určení malé dopravní významnosti komunikace do silničního zákona či do vyhlášky nepochybně přispělo k posílení právní jistoty a pro obce bylo velmi užitečným vodítkem při vymezování úseků komunikací s malým dopravním významem v režimu § 27 odst. 5 silničního zákona. V neposlední řadě by tento počin měl charakter preventivního opatření s nepochybným dopadem na snížení počtu soudních sporů zahajovaných poškozenými chodci.

Závada ve schůdnosti a její odraz v judikatuře Nejvyššího soudu před nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2315/15

Silniční zákon v ust. § 26 definuje několik důležitých pojmů, z nichž stěžejním je pro účely tohoto příspěvku tzn. „závada ve schůdnosti“, kterou se dle § 26 odst. 7 silničního zákona rozumí taková změna ve schůdnosti pozemní komunikace, kterou nemůže chodec předvídat při pohybu přizpůsobeném stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu a povětrnostním situacím a jejich důsledkům“. Její zákonná definice je obsahově rozvíjena konstantní judikaturou Nejvyššího soudu,[31] dle níž „se závadami ve schůdnosti pozemní komunikace rozumí natolik významné změny (zhoršení) schůdnosti komunikace, že chodec ani při obezřetné chůzi respektující stav komunikace či důsledky povětrnostních vlivů nemůže jejich výskyt předpokládat a účinně na ně reagovat“. Judikatura téhož soudu pak typově považuje za závadu ve schůdnosti například situaci, kdy se na jinak řádně udržovaném chodníku (s přihlédnutím k povětrnostní situaci) vyskytuje ojediněle vytvořená ledová plotna překrytá nepatrným sněhovým popraškem.[32]

Vyjdeme-li z požadavků formulovaných judikaturou Nejvyššího soudu, ve vztahu k pojmu „závada ve schůdnosti je nezbytné, aby chodec tvrdil a prokázal,[33] že

  1. v předmětné době došlo k nějaké změně ve schůdnosti způsobené vnějšími vlivy (zpravidla počasím),
  2. šlo o významnou změnu ve schůdnosti,
  3. jeho chůze byla obezřetná,
  4. respektoval stavební a dopravně technický stav chodníku, respektoval důsledky povětrnostních vlivů (počasí),
  5. nemohl výskyt významné změny ve schůdnosti předpokládat,
  6. nemohl na nepředpokládanou významnou změnu ve schůdnosti účinně reagovat.

Silniční zákon pak dále pomocí pojmu „závada ve schůdnosti“ konstruuje zvláštní povinnost vlastníka chodníku k náhradě škody, zakotvenou v § 27 odst. 3 v této podobě: Vlastník místní komunikace nebo chodníku odpovídá za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti chodníku, místní komunikace nebo průjezdního úseku silnice, pokud neprokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit, u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit, ani na ni předepsaným způsobem upozornit. Jedná se o zákonnou objektivní odpovědnost vlastníka s několika liberačními důvody. Předpoklady vzniku této odpovědnosti zde není porušení právní povinnosti, nýbrž (i) existence zákonem kvalifikované skutečnosti – závady ve schůdnosti (škodní událost), která byla příčinou vzniku škody,[34] (ii) škoda a (iii) příčinná souvislost mezi skutečností, za níž se odpovídá, a škodou, kterou chodec utrpěl, při neexistenci specifických liberačních důvodů, které prokazuje vlastník. Tato objektivní odpovědnost vlastníka chodníku za závadu ve schůdnosti se pojí s objektivním stavem chodníku zatíženého závadou ve schůdnosti. Pro úplnost je nutné dodat, že silniční zákon chodcům ukládá povinnost se přizpůsobit stavebnímu stavu[35]dopravně technickému stavu[36] chodníku a výslovně vylučuje[37] povinnost k náhradě té škody, která jim z těchto stavů chodníku vznikla.

V praxi je typově nejčastější scénář „chodníkových škod“ uklouznutí a dopad na chodník rezultující v nemajetkovou újmu na zdraví chodce v podobě vytrpěné bolesti a následných trvalých zdravotních následků a s tím spojené ztráty části obvyklých příjmů.[38]

Nejvyšší soud pak svými rozhodnutími vytýčil obecným soudům pomyslné judikaturní mantinely a poskytl jim závazný návod, jak řešit případy „chodníkových škod“, než přišel zásah shůry v podobě zásadního nálezu Ústavního soudu ČR („Ústavní soud“) ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 2315/15, který v očích mnohých soudců zjevně nenechal na tematické judikatuře Nejvyššího soudu kámen na kameni, resp. judikát na judikátu, a bylo nutné začít pojímat tuto problematiku jinak. Bylo a je to však skutečně nutné? Jak na to reagoval Nejvyšší soud? To se pokusím objasnit níže.

Význam nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2315/15 a jeho kritické zhodnocení

Ústavní soud se do té doby úpravě odpovědnosti za závady ve schůdnosti ve svých nálezech nevěnoval, a proto se v souvislosti s řešením případu chodce zraněného po uklouznutí na chodníku rozhodl zabývat touto problematikou meritorně, a to i ve vazbě na ochranu zdraví chodce jako součásti tělesné a duševní integrity člověka vyplývající z čl. 7 odst. 1 Listiny, když mj. zdůraznil princip plného odškodnění utrpěné újmy na zdraví v podobě náhrady majetkové i nemajetkové újmy.

Význam nálezu je nesporný. Ústavní soud především uceleně zrekapituloval historický vývoj právní úpravy i recentní judikaturu Nejvyššího soudu na toto téma, velmi kriticky zhodnotil nejednotnost rozhodovací praxe Nejvyššího soudu[39] i jeho nesprávného lpění na jazykovém výkladu namísto žádoucí preference ústavně konformního účelového výkladu[40] oblasti odpovědnosti za škodu v důsledku závady ve schůdnosti, upozornil na jazykové nedostatky a několik možných výkladů pojmu „závada ve schůdnosti“, existenci několika názorových linií judikatury Nejvyššího soudu,[41] doplnil či spíše nahradil předmětnou oblast silničního zákona (§ 19, § 26, § 27) o vlastní ústavněprávní interpretaci,[42] zdůraznil povinnosti obcí[43] i chodců[44] a vytyčil ústavně konformní cíl, jehož by mělo být při výkladu zákonného pojmu závady ve schůdnosti dosaženo – zajištění spravedlivé rovnováhy mezi právy a povinnostmi vlastníků komunikací (obcí) a jejich uživatelů (chodců).

Zmínku o nastolení rovnováhy však nelze vnímat jako nějaké právní klišé. Po zhlédnutí judikatury Nejvyššího soudu lze totiž snadno nabýt dojmu, že jediným předpokladem rozhodnutí o odpovědnosti obce za škodu byl test, zda v daném případě šlo, či nešlo o „závadu ve schůdnosti“ dle citované judikatury Nejvyššího soudu (zejm. sp. zn. 25 Cdo 1713/2008). Otázka dodržení či porušení povinností chodce či jeho spoluúčast na vzniklé škodě zde nehrála žádnou významnější roli, a to zpravidla proto, že zmíněným testem jen málokterý případ prošel a úvahy o vlastním počínání chodce pak byly nadbytečné. Ústavní soud měl v úmyslu tento nevyvážený stav napravit a práva a povinnosti obcí a chodců lépe vybalancovat. Otázkou zůstává, jak a zda to učinil správně. Pojďme si to přiblížit.

Kam zmizela „(ne)předvídatelnost“?

Dle Ústavního soudu mají být v nálezu uvedené principy[45]kritéria zkoumání (okolnosti případu)[46] promítnuty do aplikace odpovědnosti za závadu ve schůdnosti,[47] jejíž legální definici Ústavní soud nijak nepopírá, jen u ní brojí proti důrazu Nejvyššího soudu na aspekt „(ne)předvídatelnosti“, prý přesahující rámec zákonného požadavku. Výklad pojmu „závada ve schůdnosti“ pak Ústavní soud dále jen doplňuje o nutnost zohlednění výše uvedených principů a nutnost zkoumat zmíněná kritéria (okolnosti).

Zde bych učinil několik nesouhlasných poznámek. Byť nález shledává nesprávným rozlišování na „nepředvídatelnou závadu ve schůdnosti“ a na „závadu ve schůdnosti[48] a nepřiznává pojmu „závada ve schůdnosti nad rámec výše (demonstrativně) uvedených kritérií žádný zvláštní obsah, dle mého názoru aspekt „(ne)předvídatelnosti“ nevymizel, nýbrž je obsažen mezi kritérii (okolnostmi) případu na straně chodce, „které je nutné vždy povinně zohlednit při zkoumání toho, nakolik ke vzniku újmy přispěl sám chodec tím, že nedostál své povinnosti přizpůsobit se okolnostem a předejít vzniku újmy“, a které lze označit jako prevenční povinnosti chodce v zimním období.[49] To dle mého názoru Ústavní soud bagatelizoval a ke škodě věci navodil dojem, že pojem „(ne)předvídatelnost“ nemá v „chodníkových škodách“ žádný právní význam. S tím nelze souhlasit.

Zdánlivě nadbytečná „předvídatelnost“ je mj. ze své povahy vnitřně spjata s povinností přizpůsobit se okolnostem. Jako minimální výchozí předpoklad pohybu chodců na komunikacích lze očekávat, že chodec je průměrně rozumná a zkušená osoba,[50] jež je s ohledem na své obecné znalosti i životní zkušenosti vybavena schopnosti předvídat jednak stav chodníku zatíženého důsledky povětrnostních podmínek (sníh, náledí), jednak rizika s tímto stavem spojená (riziko uklouznutí a újmy na zdraví). A právě na základě této předvídatelnosti je schopna se adekvátně přizpůsobit panujícím podmínkám. Jinak řečeno, předpokladem pro to, aby se chodec vůbec mohl přizpůsobit stavu komunikace stižené vnějšími povětrnostními vlivy a tomu odpovídajícím rizikům, je jeho předchozí úsudek opírající se o předvídání možných situací a následků, které mohou při panujících povětrnostních podmínkách při různém typu a rychlosti pohybu chodce (pomalá, průměrná, rychlá chůze, běh) na komunikaci nastat (pád s úrazem, pád bez úrazu, poškození věci, vyhnutí se pádu atp.). Má-li být chodec předvídavý a být schopen rozlišit tyto možné situace a rizika, je nezbytná předchozí obecná znalost i životní zkušenosti, které lze u průměrně rozumné osoby očekávat (§ 4 o. z.). Předvídavý chodec s ohledem na znalost povětrnostní situace a jejich obvyklých důsledků obecně ví, co tyto situace obnáší, a dle toho se dokáže těmto situacím jak obecně, tak v konkrétní místní situaci přizpůsobit. Kdyby nebyl schopen takto předvídat, nedokáže se přizpůsobit.

Nepochybně tedy lze ze stávající legální definice pojmu „závady ve schůdnosti“ (§ 26 odst. 7 ZPK), obsahující slovo „předvídat“, vycházet i nadále, jinak by byla normou obsoletní. Tento nový výklad pojmu „závada ve schůdnosti“ dle nálezu, požadující zohlednění výše uvedených principů a zkoumání zmíněných kritérii (okolností), zcela potlačil aspekt „předvídatelnosti“ a učinil z legální definice závady ve schůdnosti výkladově neudržitelné torzo. Zkrátka a dobře, Ústavní soud vzal výklad odpovědnosti za škodu (újmu) v důsledku závady ve schůdnosti ze zcela jiného (ústavněprávního) konce, bez hlubší interpretační vazby na silniční zákon, aniž by však dával obecným soudům jasný návod, zda a jak mají nově vykládat obsah § 26 odst. 7 ZPK a za jakých podmínek jde o závadu ve schůdnosti, s níž je spojena náhradová povinnost vlastníka chodníku.

Kámen úrazu pak tkví v tom, že pod vahou autority Ústavního soudu a ohánějíce se jeho nálezem jako mantrou pak obecné soudy tápou, či mnohdy dokonce rezignují na nějaké objasňování toho, zda šlo o závadu ve schůdnosti, en bloc vycházejí z takřka plošné povinnosti obcí zajistit schůdnost chodníků i z přesvědčení o absolutní odpovědnosti obcí za škodu chodce po pádu na chodníku. Zájem o kritickou sebereflexi vlastního počínání a okolností škodní události pak pravidelně postrádají poškození či jejich právní zástupci, kteří, povzbuzeni několika z kontextu vytrženými pasážemi málezu či články z internetových poraden, nárokují po obcích nemalé částky v domnění, že jim mález automaticky otevírá bránu k odškodnění vzniklé újmy.[51] Možná jde i o nezamýšlený aplikační důsledek málezu, ale mám za to, že naznačený postup některých obecných soudů není správný. I při ústavně konformním výkladu obsahu pojmu závada ve schůdnosti se zohledněním principů a kritérií (okolností případu) zmíněných v nálezu lze nepochybně ve svém důsledku dospět k obdobným výkladovým závěrům jako údajně ústavně nekonformní výklad dle rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1713/2008 a dle dalších rozhodnutí na něj navazujících.

Je totiž nezbytné – v rámci zkoumání dodržení prevenčních povinností chodce, objasnit, zda se závada ve schůdnosti dala za tehdy panujících venkovních podmínek (viditelnost, stav komunikace) a subjektivních okolností na straně chodce (zejm. zdravotní stav, snížená sebekontrola,[52] pozornost, obuv, rychlost a způsob chůze, vědomost o povětrnostní situaci a následcích, znalost rizikovosti místa i možnosti volit bezpečnější cestu) předvídat. Konkrétně, je-li prokázána existence závady ve schůdnosti, je dále nutné objasnit, zda při zachování běžné míry opatrnosti průměrně rozumné a zkušené osoby[53] v dané situaci a za daných podmínek a okolností mohl chodec výskyt závady ve schůdnosti na konkrétním chodníku předem předpokládat. Odpovědnost vlastníka chodníku přichází v úvahu, pokud byl chodec na základě venku panujících podmínek schopen objektivně předvídat či vědět, jaké mohou či musí být následky povětrnostní situace na chodnících (riziko výskytu kluzkých ploch), přijal tomu odpovídající opatření (vhodná obuv, zdravotní stav, plná sebekontrola) a takto očekávatelné situaci následně přizpůsobil svůj pohyb (opatrná chůze, pozornost, volba bezpečnější cesty), avšak ani přes tuto řádnou přípravu na vstup na chodník zatížený následky povětrnostní situace nemohl předem předpokládat existenci významné změny ve schůdnosti (ojedinělá, osamocená kluzká plocha), jež byla příčinou jeho nečekaného pádu následkem například uklouznutí, aby na tuto změnu účinně reagoval, tj. vyhnul se jí.

Že to s proklamovaným zájmem na zajištění spravedlivé rovnováhy mezi právy a povinnostmi vlastníků komunikací a jejich uživatelů není ve skutečnosti tak horké, nastínil Ústavní soud v závěru svých teoreticko-právních úvah nad předmětnou problematikou, které uzavřel[54] konstatováním, že nová právní úprava má tedy zajistit především to, aby se poškozené osoby domohly náhrady. Ačkoliv tedy může být povinnost zimní údržby komunikací uložené obcím velmi náročná, je třeba vycházet z toho, že zákonodárce nemínil snížit šanci osob, které v důsledku nedostatečné zimní údržby pozemních komunikací utrpí úraz, na náhradu újmy. Jinými slovy, zákonodárce zatížil vlastnictví obcí stanovené zákonem na základě čl. 11 odst. 2 Listiny, dalším břemenem spočívajícím mimo jiné v nutnosti zajistit poškozeným chodcům finanční náhradu; zákonodárce tak v podstatě vycházel z toho, že obce se pro tyto případy pojistí. I když tedy povinnost obcí od účinnosti novelizace provedené zákonem č. 97/2009 Sb. provádět úklid a zimní údržbu chodníků (místních komunikací) na ně klade značné nároky, musí soudy vycházet z toho, že záměrem zákonodárce bylo zajistit chodcům náhradu újmy i v případech, kdy by pro obec bylo značně náročné chodník včas ošetřit a úrazu chodce předejít.“

Viděno optikou trendu směřujícího k zakotvení minimálního standardu průměrně rozumnéhoobezřetného jedince ve smyslu ust. § 4 a § 2900 o. z., od něhož se očekává, že ví či musí vědět, jak se má pohybovat po chodníku a co musí udělat pro to, aby si nepřivodil újmu, jde o posun zpět. Je otázkou, k jakému efektu tento příliš paternalistický přístup Ústavního soudu ve vztahu k chodcům v soudní praxi povede, ale domnívám se, že je na místě a na čase tento názor přehodnotit. V opačném případě tím může být nakročeno k jakési judikatorní transformaci či deformaci obezřetného chodce průměrného rozumu do chodce s parametry pomyslné cupitající „ovce“, jenž nedbá žádných chodníkových nástrah a je uspokojen pocitem případného plného odškodnění.

Nicméně judikaturní vývoj se nezastavil a Nejvyšší soud v duchu přísloví „psi štěkají a karavana jede dál“ navázal na svou, nálezem kritizovanou dřívější judikaturu, k níž se ve svých „ponálezových“ rozhodnutích[55] k této oblasti přihlásil. Neopominul však dílčím způsobem reagovat na část nálezu a ve vztahu k některým nálezem zmíněným povinnostem chodce se s řešenou situací vypořádat s rozhodujícím důrazem na povinnosti chodce.[56] 

Typy odpovědnosti za „chodníkové škody“ 

Ústavní soud se v nálezu zabýval i otázkou konkurující náhradové povinnosti dle zvláštního právního předpisu a obecného předpisu, tj. zda si lze při řešení objektivní odpovědnosti za závadu ve schůdnosti vystačit jen s úpravou dle silničního zákona s vyloučením obecné úpravy odpovědnosti za škodu, a dospěl k závěru, že aplikace obecných ustanovení o odpovědnosti za škodu je v těchto případech nadbytečná. Platí to však u „chodníkových škod“ vždy? Jaké typy „chodníkových škod“ přichází v úvahu?

Nejnověji shrnul Nejvyšší soud typy „chodníkových škod“ ve shora citovaném rozsudku,[57] kdy odkázal na již „obvyklý“ typ objektivní odpovědnosti vlastníka chodníku za škody, jejichž příčinou byly závady ve schůdnosti,[58] avšak s odkazem na svá dřívější rozhodnutí[59] zopakoval, že není-li dána objektivní odpovědnost za škodu způsobenou závadou ve schůdnosti podle silničního zákona, není tím vyloučena případná obecná (subjektivní) odpovědnost vlastníka chodníku za konkrétní porušení právní povinnosti s presumovaným zaviněním[60] dle občanského zákoníku. Zdůraznil, že předpoklady objektivní odpovědnosti (za výsledek) a předpoklady odpovědnosti obecné (za zaviněné porušení právní povinnosti) nejsou totožné a totožné nejsou ani podmínky, za nichž se lze odpovědnosti zprostit. Zkoumání podmínek odpovědnosti žalovaného podle § 420 obč. zák. č. 40/1964 Sb.porušení právní povinnosti, vznik škody a vztah příčinné souvislosti mezi nimi proto není vyloučeno. Porušením povinnosti při péči o stav komunikace může být v těchto souvislostech buď porušení tzv. generální prevence ve smyslu § 415 obč. zák. č. 40/1964 Sb., či porušení pravidel pro zimní ošetřování chodníků, jsou-li stanovena v normativním aktu.

Případů, kdy jde o obecnou (subjektivní) odpovědnost vlastníků, nikoliv o odpovědnost objektivní, nebude zřejmě mnoho, půjde spíše o „zbytkovou“ kategorii. Pro snazší pochopení rozdílů mezi těmito typy „chodníkových škod“ je nutný jejich věcný popis. Zákon v rámci své terminologie pamatuje na situace vyvolané povětrnostními situacemi a jejich důsledky, jimiž může být sjízdnost podstatně zhoršena nebo přerušena.[61] V praxi (při analogické aplikaci na schůdnost) by mohlo jít o stavy viditelně podstatně ztížené, zhoršené, či dokonce přerušené, znemožněné schůdnosti chodníku (úplné neschůdnosti), které jsou opakem pojmu „schůdnost“. Zákon i vyhláška na více místech nesprávně používá pojem „závada ve schůdnosti“ namísto pojmu „zhoršení či přerušení schůdnosti“, což je odbornou veřejností oprávněně kritizováno.[62] Pominu-li výše uvedený judikaturní výklad k závadě ve schůdnosti, čistě vizuálně by bylo možné pojem „závada ve schůdnosti“ blíže popsat slovy jako stav „ojedinělý, osamocený, lokální, nečekaný, překvapivý, předem nezřetelný či obtížně viditelný“, kdežto „zhoršenou či přerušenou schůdnost“ lze charakterizovat slovy jako stav „celoplošný, souvislý a na první pohled viditelný“. Zmínil-li Nejvyšší soud při zkoumání podmínek možné obecné (subjektivní) odpovědnosti za škodu, že porušením povinnosti při péči o stav komunikace může být mj. porušení tzv. generální prevence, mám za to, že argumentace Nejvyššího soudu není zcela přesná. Pokud se na chodníku v důsledku povětrnostních vlivů vyskytne stav zhoršené či přerušené schůdnosti chodníku, a nejde-li zde o „výluku“ ve smyslu § 27 odst. 5 ZPK, je vlastník povinen zajistit přímo či prostřednictvím správce dle § 9 odst. 3 ZPK obnovení schůdnosti.[63] A pokud není včas zajištěna schůdnost chodníků, jedná se o porušení zákona, konkrétně porušení zákonné povinnosti řádné údržby (§ 9 odst. 3 ZPK), v jejímž důsledku nebyla zajištěna vůbec, příp. nebyla včas zajištěna schůdnost chodníku (§ 26 odst. 2 ZPK). Zde se tedy na straně vlastníka nejedná o porušení generální prevence dle § 415 obč. zák. č. 40/1964 Sb. (resp. § 2900o. z.), nýbrž jde o porušení silničního zákona dle ust. § 9 a § 26 ZPK ve vazbě na obecnou normu dle § 2910 o. z., s presumovaným zaviněním v nedbalostní formě (§ 2911 o. z.). A vztah právní (zákonné) povinnosti a prevenční povinnosti byl v minulosti judikaturou již vyřešen.[64] tudíž se zde úvaha Nejvyššího soudu o případném porušení generální prevence jeví nadbytečná. Připomenu, že v rámci tohoto typu (subjektivní) odpovědnosti za škodu nejde o situace, kdy se na chodníku vyskytla (z povahy věci překvapivá) závada ve schůdnosti, nýbrž jde o situace s viditelně zasněženým či zledovatělým chodníkem, jehož faktická schůdnost je v důsledku toho podstatně zhoršena či přerušena. Rovněž může jít o případy, kdy byl některý úsek chodníku protiprávně vyloučen ze zimní údržby pro jeho malý dopravní význam na základě zmocňujícího § 27 odst. 5 silničního zákona a povrch chodníku byl v důsledku absentující údržby v obdobném stavu jako v předchozím případě.[65]

Může ale v těchto případech vůbec vzniknout povinnost obce jako správce k náhradě škody (újmy)? Byť by sice na straně obcí mohlo jít o porušení povinnosti řádné údržby chodníku (§ 9 odst. 3 ZPK), nelze opomenout, že chodec, který zamýšlí vstoupit a pohybovat se na viditelně neuklizeném chodníku zatíženém důsledky povětrnostních podmínek v podobě sněhu či náledí, a vědomě tak podstoupit riziko s tímto stavem podstatně zhoršené či přerušené schůdnosti spojené, tj. újmy na zdraví po uklouznutí, by měl hledat a využít jinou, ošetřenou cestu v okolí, na níž se zimní úklid provádí, bez ohledu na to, zda je jiná cesta delší, popř. se mu jeví jako nelogicky zvolená. Pokud tak neučiní a pohybuje se po „rizikové“ cestě, u níž ví (vidí ji) či nemůže nevědět, že neumožňuje jeho bezpečný pohyb, nejedná tak, aby předešel vzniku vlastní újmy, a porušuje tak prevenční povinnost chovat se tak, aby mu nevznikla újma, kterou by bylo možné od obezřetného chodce průměrného rozumu v zimním období očekávat.

K této prevenční povinnosti chodce se jasně vyjádřil Ústavní soud v citovaném nálezu: Je pravda, že pokud je chodník namrzlý či pokrytý sněhem, chodec může předvídat riziko pádu i úrazu a obecně může předvídat i tento stav. Proto je chodec povinen se takovému stavu přizpůsobit a snažit se svému úrazu předejít. (…) Je tedy třeba posoudit, nakolik ke vzniku újmy přispěl sám chodec tím, že nedostál své povinnosti přizpůsobit se okolnostem a předejít vzniku újmy. (…) Je třeba, aby soudy na jedné straně zkoumaly, nakolik se chodec choval tak, aby svému úrazu předešel. V rámci toho se mohou zabývat veškerými okolnostmi případu včetně toho, zda chodec z více možných cest zvolil tu nejbezpečnější, zda přizpůsobil tempo chůze okolnostem, ale i zda zvolil vhodnou obuv apod.“[66]

Nedodržení prevenční povinnosti ze strany chodce se pak musí nutně projevit ve snížení, či dokonce ve vyloučení povinnosti obce k náhradě škody (újmy) z důvodu částečné či zcela rozhodující spoluúčasti (spolupůsobení či spolupřispění) chodce na vzniku škody ve smyslu ust. § 2918 o. z.[67] Je sice možné, že se chodec pokusí svou chůzi chodníku ve stavu podstatně zhoršené či přerušené schůdnosti přizpůsobit a snaží se svému úrazu předejít, ale míra očekávané opatrnosti, s jakou tak musí učinit, je podstatně vyšší, než obvyklá míra opatrnosti, kterou chodec zachovává či by měl zachovávat při chůzi na zjevně uklizeném chodníku, na které se vyskytne např. předem nezřetelná, objektivně překvapivá, obtížně viditelná, ojedinělá kluzká plocha, kterou lze ve smyslu výše uvedeného považovat za závadu ve schůdnosti. Bez ohledu na to, zda se chodec pokusí v rámci své chůze přizpůsobit stavu podstatně zhoršené či přerušené schůdnosti, jedná se o rizikové počínání,[68] v němž lze spatřovat porušení prevenční povinnosti chodce, přičemž zde zbývá posoudit míru spoluúčasti chodce na vzniku škody, která může, ale nemusí vyloučit povinnost obce jako škůdce k náhradě škody (přichází-li v úvahu). Bez této prevenční povinnosti bychom se dostali do situace, kterou bychom mohli parafrázovat laciným vtipem o blondýnce, která jde po ulici a vidí před sebou banánovou slupku, načež si pomyslí: „Ach jo, zase upadnu…“ Stran zmíněné situace dosaďme namísto blondýny „chodce“ a namísto slupky „zasněžený chodník“. Na druhou stranu ani rozsah této prevenční povinnosti chodce nemůže být absolutní a ve svém důsledku nesmí být vykládán ve prospěch vlastníků tak, aby minimalizovali rozsah prováděné zimní údržby či úklidu komunikací.

Dle mého názoru však není ani případě zcela zasněženého chodníku s viditelně podstatně zhoršenou či přerušenou schůdností, s níž lze spojovat subjektivní odpovědnost vlastníka za škodu, vyloučen výskyt závady ve schůdnosti, s níž lze spojovat odpovědnost objektivní. Stav podstatně zhoršené či přerušené schůdnosti sice nelze ztotožňovat s pojmem závada ve schůdnosti, v jejich kombinaci však může např. jít o případy, kdy sníh na chodníku překrývá hlubokou propadlinu (díru) v chodníku či chybějící dlažební kostky, aniž by to bylo viditelné. Dle mého názoru zde však nejde o případy, kdy sníh na chodníku překrývá náledí na povrchu chodníku.

Pokud se průměrně rozumný a obezřetný chodec pohybuje po celoplošně zasněženém chodníku s viditelně podstatně zhoršenou či přerušenou schůdností při teplotách oscilující kolem či pod bodem mrazu, musí výskyt případného náledí pod sněhem předpokládat, a to bez ohledu na to, zda se tam kluzká plocha nachází, či nikoliv. Je totiž notorietou, že celistvá sněhová pokrývka na chodníku objektivně znemožňuje rozpoznat, zda se v daném místě nachází, či nenachází mj. kluzká plocha. Chodec pak má mít důvodné pochybnosti o stavu povrchu chodníku pokrytého sněhem, který mu není znám, a tím spíše si musí být předem vědom rizika výskytu ledovky pod sněhem. Jeho objektivní vědomost o nepříznivých povětrnostních podmínkách – sníh v kombinaci s teplotami pod bodem mrazu – zamezujících rozpoznat stav povrchu chodníku pak nutně vylučuje nepředvídatelnost výskytu i případných zmrazků na sněhem pokrytém chodníku. Objektivní předvídatelnost zmrazků pod sněhem vylučuje závěr, že jde o závadu ve schůdnosti dle § 26 odst. 7 silničního zákona.

Závěrem této podkapitoly je nutno konstatovat, že hranice k rozlišení či vyloučení odpovědnosti vlastníků chodníku je poněkud neostrá, kdy při posouzení v jednotlivých případech rozhodují mnohdy jen detaily.

Vlastník a správce chodníku

Silniční zákon od koce roku 2015[69] umožňuje obcím jako vlastníkům přenést výkon správy chodníku jako celku na tzv. správce, který sice byl do novelizace legislativně zakotven, nicméně měl jen omezenou působnost v podobě výkonu dílčích činností při správě komunikací. Správcem[70] smí být pouze osoba s úzkou vazbou na vlastníka, tzn. vlastníkem zřízená nebo založená právnická osoba, vůči které je vlastník po celou dobu výkonu správy ovládající osobou.[71] Toto samozřejmě nebrání tomu, aby dílčí činnosti při správě komunikace subdodavatelsky vykonávaly další osoby, tyto ovšem nebudou mít postavení správce. Tento „generální“ správce je pak dle § 27 odst. 6 silničního zákona povinen k náhradě škod, jejichž příčinou byly závady ve schůdnosti, na jím spravovaných chodnících, a obec jako vlastník (jen) ručí za splnění povinnosti k náhradě škody. Zákonná konstrukce „správce – škůdce, obec – ručitel“ se však uplatňuje jen u objektivní odpovědnosti za škody, jejichž příčinou byly závady ve schůdnosti, nikoliv u obecné (subjektivní) odpovědnosti za škodu v příčinné souvislosti s porušením povinnosti při péči o stav chodníku (§ 9 odst. 3 ZPK), s níž se nepojí obdobný ručitelský závazek založený § 27 odst. 6 ZPK. Zjevný záměr zákonodárce přenést veškerou odpovědnost za škodu spojenou s pozemní komunikací na zřízeného generálního správce[72] spolu s ručením vlastníka nenašel přesný odraz v textaci § 27 odst. 6 ZPK, v němž je co do povinnosti k náhradě škody a s tím spojeného ručení vlastníka odkazováno jen na škody, jejichž příčinou byly závady ve schůdnosti. Dosud nezodpovězenou otázkou proto zůstává, zda se v případě porušení povinnosti péče o stav chodníku (§ 9 odst. 3 ZPK) ve správě generálního správce má chodec se svými nároky obracet na tohoto generálního správce, nebo na vlastníka (obec), který má výlučnou zákonnou povinnost k péči o svěřené pozemní komunikace.

Závěr

V příspěvku naznačená problematičnost několika vybraných tematických oblastí silničního zákona v sobě neskrývá ambici uceleně vyčerpat problematiku odpovědnosti za škodu dle silničního zákona. Jedna z oblastí vztahující se k „závadám ve schůdnosti“ byla pokryta četnou konstantní judikaturou Nejvyššího soudu, pro kterou klíčový nález Ústavního soudu z dubna 2016 znamenal jarní judikaturní inventuru a naznačil změnu kurzu. Zjevná názorová rozkolísanost soudů však naznačuje, že situace v oblasti „chodníkových škod“ není tak černobílá.

Zastávám názor, že není na místě bezdůvodně extenzivní výklad nálezu ve prospěch chodců. V rámci kazuistiky naznačený paternalistický přístup Ústavního soudu mívá za následek tendenci soudů posuzovat počínání chodců nekriticky a s vyšší procesní shovívavostí, což se na druhou stranu promítá do výrazně přísnějšího vnímání úlohy a související odpovědnosti obce v oblasti výkonu správy komunikací. Pohledem mnohých (nejen) soudců pak existuje pokřivená realita v podobě „dobrý chodec vs. zlá obec“, aniž by pro to existovalo smysluplné vysvětlení. Nechceme-li vytvářet novou kategorii chodců – „ovčanů“, pak doufejme či zasazujme se o budoucí vyváženost modelu „obezřetný chodec – zodpovědný vlastník komunikací“ na pomyslné misce vah, k čemuž by snad mohly přispět i dílčí legislativní korekce ze strany zákonodárce.

 

Autor JUDr. Jan Hrnčář působí jako advokát v advokátní kanceláři TOMAN, DEVÁTÝ & PARTNEŘI.

 


[1] „Chodec“ je ve smyslu zák. č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích („ZSP“), ztotožňován jako jeden z typů uživatelů pozemních komunikací a v užším slova smyslu je „chodec“ definován v § 2 písm. j) ZSP.

[2] Jde o tzv. obecné (veřejné) užívání dle § 19 silničního zákona, kdy v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny.

[3] Dle čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod („Listina“) lze zákonem stanovit, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob.

[4] S výjimkou účelové komunikace tak ust. § 9 silničního zákona stanoví odchylku od superficiální zásady dle ust. § 506 o. z. V podání Nejvyššího soudu ČR („Nejvyšší soud“) jsou účelové komunikace druhem pozemku a představují určité ztvárnění či zpracování jeho povrchu. Jsou tedy součástí pozemku, i když jsou stavebně zpracovány (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 766/2011).

[5] Čl. 11 odst. 3 věty první Listiny.

[6] Konkrétně místních komunikací, silnic a dálnic, nikoliv účelových komunikací.

[7] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu z 15. 3. 2007, sp. zn. 1 As 7/2006-56, či rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 14. 4. 2005, č. j. Konf 54/2003-13 (publikováno pod č. 609/2005 Sb. NSS).

[8] Příp. odpovědnosti správců za škodu, k čemuž se vyjadřuji v závěru příspěvku. Pro zjednodušení výkladu nebudu (až na výjimky) v textu s pojmem „správce“ pracovat.

[9] Místní komunikace je naopak definována v § 6 odst. 1 ZPK jako veřejně přístupná pozemní komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území obce“.

[10] Účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.“ (…) „Účelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu.“ (…)

[11] Pro zjednodušení dalšího výkladu bude „chodník“ považován za samostatnou místní komunikaci, příp. ztotožňován s pojmem „komunikace“.

[12] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2013, č. j. 1 As 76/2013-27, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, č. j. 2 As 48/2008-58.

[13] Nejvyšší správní soud (1 As 76/2013-27): „Chodníkem bude část ulice nebo silnice určená pro pěší zřetelně oddělená od ostatní komunikace (zpravidla vyvýšeným obrubníkem), která často lemuje zástavbu, resp. oplocení pozemku, na straně jedné a ostatní komunikaci na straně druhé.“ Nejvyšší správní soud (2 As 48/2008-58) dále podpůrně odkazuje na širší kategorii „místní komunikace IV. třídy“, kterou § 6 odst. 2 písm. d) ZPK považuje za komunikaci nepřístupnou provozu silničních motorových vozidel nebo na které je umožněn smíšený provoz.

[14] O „chodník“ např. nejde v případě vyšlapané cesty vedoucí přes zatravněnou plochu u sportovní haly (srov. Nejvyšší soud, sp. zn. 25 Cdo 1114/2013). Co do technických požadavků na „chodník“, lze podpůrně vyjít z dílčích parametrů uvedených ve vyhlášce č. 398/2009 Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících bezbariérové užívání staveb, a parametrů právně nezávazné technické normy ČSN 73 6110 (Projektování místních komunikací).

[15] Srov. ust. § 3 a § 40 ZPK.

[16] Dle § 26 odst. 2 ZPK: V zastavěném území obce jsou místní komunikace (…) schůdné, jestliže umožňují bezpečný pochyb chodců, kterým je pohyb přizpůsobený stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu těchto komunikací a povětrnostním situacím a jejich důsledkům.“

[17] K tomu viz dále.

[18] Dle § 41 odst. 4 vyhlášky je zimní období od 1. 11. do 31. 3. následujícího roku.

[19] Dle § 41 odst. 2 vyhlášky. Například plán zimní údržby komunikací hl. m. Prahy pro období 2018 až 2019 byl schválen usnesením Rady hl. m. Prahy č. 2548 ze dne 2. 10. 2018.

[20] Jde o zjevnou terminologickou nepřesnost, neboť ve své podstatě zde nejde o odstraňování závad ve schůdnosti, ale o zajišťování schůdnosti, což je kritizováno níže uvedenými autory zabývajícími se touto právní oblastí.

[21] Tímto tématem jsem se zabýval podrobně zde: https://www.epravo.cz/top/clanky/maly-dopravni-vyznam-aneb-ktere-komunikace-chodniky-nepodlehaji-povinne-zimni-udrzbe-109079.html.

[22] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. 25 Cdo 684/2012.

[23] K tomu § 26 odst. 5 ZPK: Povětrnostními situacemi a jejich důsledky, které mohou podstatně zhoršit nebo přerušit sjízdnost, jsou vánice a intenzivní dlouhodobé sněžení, vznik souvislé námrazy, mlhy, oblevy, mrznoucí déšť, vichřice, povodně a přívalové vody a jiné obdobné povětrnostní situace a jejich důsledky.

[24] § 42 odst. 2 písm. d) vyhlášky u těchto komunikací vychází z jejich „dopravní bezvýznamnosti“.

[25] Např. nařízením Rady hl. m. Prahy č. 18/2010 Sb. hl. m. Prahy, o vymezení úseků místních komunikací a chodníků, na kterých se nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí, ve znění pozdějších předpisů (nařízení).

[26] Již zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 684/2012: Není-li místní komunikace malého dopravního významu zařazena do plánu zimní údržby města, nejedná se o porušení právní povinnosti ani o porušení obecné prevenční povinnosti (§ 415 obč. zák.), jestliže komunikace nebyla v zimě od sněhu a náledí ošetřena.“ K závěru Nejvyššího soudu ohledně porušení prevenční povinnosti se vyjadřuji níže.

[27] Srov. bod 106 nálezu: (…) Těchto zmocňovacích ustanovení ovšem obce nesmí zneužívat a vyhýbat se tak zákonem stanovené odpovědnosti – v takovém případě by soudy při rozhodování případných sporů nebyly nařízením obce vázány.“

[28] Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky („Ústava ČR“).

[29] K tomu např. nález Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 35/04, příp. bod 97 shora uvedeného Nálezu.

[30] V poměrech nového občanského zákoníku půjde o porušení zákonné povinnosti ve smyslu ust. § 2910.

[31] Zejména rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 25. 8. 2010, sp. zn. 25 Cdo 1713/2008, uveřejněným pod číslem 140/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, usnesením ze dne 20. 12. 2011, sp. zn. 25 Cdo 3701/2009, usnesením ze dne 30. 6. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1495/2003, publikovanými pod C 10755 a C 2751 v Souboru civilních rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu, C. H. Beck. V usnesení Nejvyššího soudu ze dne 8. 9. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2731/2008 (C 9020), pak Nejvyšší soud doplňuje: Avšak ani samotná skutečnost, že kluzká komunikace nebyla v době nehody posypána, neodpovídá pojmu závada ve sjízdnosti (srov. např. 2 Cdon 1172/97 a obdobně – 2 Cdon 279/96) a obdobně to platí i pro závadu ve schůdnosti.“

[32] Srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 3. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3886/2014 (C 14718).

[33] Záměrně se v tomto příspěvku nezabývám souvisejícími procesními otázkami např. ohledně splnění procesních povinností, dělení důkazního břemene atp. V praxi však vnímám rozdíly v tom, jak tyto navazující procesní aspekty zohledňují jednotlivé soudy.

[34] Srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. 25 Cdo 529/2006, nebo ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3269/2008, publikované pod C 5791 a C 9381 v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu, C. H. Beck. Nicméně skutečnost, že se na (z údržby nevyloučeném) chodníku vyskytla závada ve schůdnosti a následně nebyla odstraněna ve lhůtě stanovené nařízením obce v mezích § 27 odst. 7 ZPK, je samo o sobě porušením § 9 odst. 3 ZPK spočívající v nezajištění zimní údržby komunikace. Viz výše.

[35] § 26 odst. 3 ZPK: Stavebním stavem dálnice, silnice nebo místní komunikace se rozumí jejich kvalita, stupeň opotřebení povrchu, podélné nebo příčné vlny, výtluky, které nelze odstranit běžnou údržbou, únosnost vozovky, krajnic, mostů a mostních objektů a vybavení pozemní komunikace součástmi a příslušenstvím.“

[36] § 26 odst. 4 ZPK: Dopravně technickým stavem dálnice, silnice nebo místní komunikace se rozumí jejich technické znaky (příčné uspořádání, příčný a podélný sklon, šířka a druh vozovky, směrové a výškové oblouky) a začlenění pozemní komunikace do terénu (rozhled, nadmořská výška).“

[37] § 27 odst. 1 ZPK: Uživatelé dálnice, silnice, místní komunikace nebo chodníku nemají nárok na náhradu škody, která jim vznikla ze stavebního stavu nebo dopravně technického stavu těchto pozemních komunikací.“

[38] Tyto nároky jsou odškodňovány na podkladě ust. § 2958, § 2962 a § 2963 o. z. V poslední době se některými z nich zabýval Nejvyšší soud např. v usnesení ze dne 1. 11. 2017, sp. zn. 25 Cdo 2245/2017.

[39] Spílání Nejvyššímu soudu se nálezem táhne jako červená nit. V bodu 81 nálezu je mj. uvedeno: „(…) judikatura Nejvyššího soudu není jednotná a není dostatečně předvídatelná ani srozumitelná. Nejvyšší soud nedostál své úloze sjednocovat judikaturu, posilovat právní jistotu a důvěru jednotlivců v právo a právní stát a zajišťovat rovnost před zákonem. (…) Ve skutkově obdobných případech dovolatelů, kteří utrpěli kvůli stavu pozemní komunikace újmu, Nejvyšší soud rozhodoval odlišně, aniž by pro změny svých právních názorů předložil legitimní důvody (…) Kvůli nejednotnosti této judikatury jsou však poškození postaveni do situace, kdy není zřejmé ani to, podle jakých předpisů se jejich nárok bude posuzovat.“

[40] Bod 90 nálezu: „Povinnost vlastníka pečovat o místní komunikace (…) a zajistit, aby tyto komunikace byly pro uživatele bezpečné, je tedy dovoditelná z účelu právní úpravy a čl. 11 odst. 2 a 3 Listiny v případech, kdy ji zákon jinak neupravuje.

[41] Viz např. body 84 a 85 nálezu.

[42] Konkurence práva na ochranu tělesné a duševní integrity chodce dle čl. 7 odst. 1 Listiny a práva na ochranu vlastnického práva vlastníka komunikace dle čl. 11 Listiny, když jeho povinnosti a s tím spojená odpovědnost jsou zásahem do jeho vlastnického práva.

[43] Bod 97 nálezu zdůrazňuje především povinnost obcí zajistit, aby chodníky umožňovaly bezpečný pohyb chodců.

[44] Bod 96 nálezu míní především povinnost chodců přizpůsobit se stavebnímu a dopravně technickému stavu chodníku, povětrnostní situaci a jejím důsledkům, (prevenční) povinnost obecně usilovat o to, aby jim újma nevznikla.

[45] Bod 99 nálezu: Je tedy třeba posoudit, nakolik ke vzniku újmy přispěl sám chodec tím, že nedostál své povinnosti přizpůsobit se okolnostem a předejít vzniku újmy, a nakolik vlastník komunikace porušil svou povinnost umožnit chodcům bezpečný pohyb na chodnících.“

[46] Bod 102 nálezu: Domáhá-li se chodec náhrady újmy na zdraví a uvádí, že tato újma mu vznikla kvůli stavu chodníku (místní komunikace), je třeba, aby soudy na jedné straně zkoumaly, nakolik se chodec choval tak, aby svému úrazu předešel. V rámci toho se mohou zabývat veškerými okolnostmi případu včetně toho, zda chodec z více možných cest zvolil tu nejbezpečnější, zda přizpůsobil tempo chůze okolnostem, ale i zda zvolil vhodnou obuv apod. Na druhé straně je ovšem třeba zhodnotit, nakolik vlastník komunikace dodržel svou povinnost zajistit, aby tato komunikace umožňovala bezpečný pohyb chodců.“

[47] § 26 odst. 7 ve spojení s § 27 odst. 3 ZPK.

[48] Body 84, 85, 103, 104 nálezu.

[49] Zpravidla by mohlo jít o povinnost chodce přizpůsobit chůzi stavu chodníku, při chůzi po chodnících, kde se zmírňují závady ve schůdnosti, dbát zvýšené opatrnosti a věnovat pozornost stavu komunikace (např. zamrzlé kaluže, kluzkost ve stínu budov a stromů atp.), při chůzi po chodníku používat tu část chodníku, která je posypána posypovým materiálem, ale i jiné.

[50] Viz § 4 odst. 1 o. z.: Má se za to, že každá svéprávná osoba má rozum průměrného člověka i schopnost užívat jej s běžnou péčí a opatrností a že to každý od ní může v právním styku důvodně očekávat.“

[51] V čemž je mj. podporuje i nulová poplatková povinnost a aktuální judikatura Ústavního soudu ohledně (ne)účelnosti vynaložených nákladů řízení na zastoupení (nejen) statutárními městy advokáty, viz body 119 až 126 nálezu. Ale to už je jiná pohádka.

[52] Dle § 4 písm. a) ZSP má chodec jako uživatel pozemní komunikace povinnost chovat se ohleduplně a ukázněně, aby svým jednáním neohrožoval život, zdraví nebo majetek jiných osob ani svůj vlastní, (…) své chování je povinen přizpůsobit zejména stavebnímu a dopravně technickému stavu pozemní komunikace, povětrnostním podmínkám, situaci v provozu na pozemních komunikacích, svým schopnostem a svému zdravotnímu stavu.“

[53] Ve smyslu ust. § 4 o. z.

[54] Viz bod 107 nálezu.

[55] Jde o usnesení ze dne 29. 9. 2017, sp. zn. 25 Cdo 2487/2017, ze dne 29. 8. 2018, sp. zn. 25 Cdo 5641/2016 a shora citovaný rozsudek ze dne 26. 9. 2018, sp. zn. 25 Cdo 1481/2017.

[56] Usnesení ze dne 29. 9. 2017, sp. zn. 25 Cdo 2487/2017.

[57] Sp. zn. 25 Cdo 1481/2017 ze dne 26. 9. 2018.

[58] Pro úplnost: Právní úprava obsažená v silničním zákoně zakládá přísnou, tzv. objektivní odpovědnost vlastníka (správce) komunikace za škody, jejichž příčinou byly závady ve sjízdnosti či ve schůdnosti. Jde o odpovědnost bez ohledu na protiprávnost a zavinění, která je ovšem spojena jen s výskytem závady ve sjízdnosti či schůdnosti (definiční znaky vymezuje § 26 odst. 2, 3, 4, 5 a 7 zákona s liberačním důvodem podle § 27 odst. 3), tedy s takovým nedostatkem komunikace, který se vymyká jejímu stavu z hlediska stavebního, dopravně technického i z hlediska celkového působení povětrnostních vlivů a který představuje pro uživatele nenadálou a nepředvídatelnou změnu hrozící vznikem škody (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 8. 2010, sp. zn. 25 Cdo 1713/2008, publikovaný pod č. 140/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).“

[59] Např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 2014, sp. zn. 25 Cdo 3597/2013, publikovaný pod C 13647 v Souboru civilních rozhodnutí a stanovisek, C. H. Beck. K tomu též např. rozsudek ze dne 16. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 279/96, nebo rozsudek ze dne 27. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2142/2005.

[60] Zavinění ve formě nevědomé nedbalosti dle § 420 odst. 3 obč. zák. č. 40/1964 Sb., resp. již jen ve formě (prosté) nedbalosti dle § 2911 o. z., se předpokládá, lze prokázat opak.

[61] Jde o vánice a intenzivní dlouhodobé sněžení, vznik souvislé námrazy, mlhy, oblevy, mrznoucí déšť, vichřice, povodně a přívalové vody a jiné obdobné povětrnostní situace a jejich důsledky (§ 26 odst. 5 ZPK).

[62] Srov. M. Černínová, K. Černín, M. Tichý: Zákon o pozemních komunikacích, Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2015, nebo R. Kočí: Zákon o pozemních komunikacích s komentářem, prováděcími předpisy a vzory správních rozhodnutí, 6. aktualizované a doplněné vydání, Leges, Praha 2018.

[63] Zejména odmést a odhrnout navátý sníh, oškrábat zmrazky, posypat chodník zdrsňovacími materiály a učinit další vhodná opatření dle nařízení vydaného postupem dle § 27 odst. 7 silničního zákona a v souladu se zimním plánem.

[64] Např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2017, sp. zn. 25 Cdo 450/2016: Vzájemný vztah konkrétní zákonné či smluvní povinnosti a prevenční povinnosti podle § 415 obč. zák. se tradičně vykládá tak, že aplikace § 415 obč. zák. přichází v úvahu, neexistuje-li konkrétní právní úprava vztahující se na jednání, jehož protiprávnost se posuzuje.“

[65] K tomu viz výklad výše.

[66] Body 99, 102 a 103 nálezu. K tomu se posléze přihlásil Nejvyšší soud v již zmíněném případu (25 Cdo 2487/2017) a nedodržení zmíněných povinností chodce promítl do rozhodnutí vyznívajícího v neprospěch chodce.

[67] § 2918 občanského zákoníku: Vznikla-li škoda nebo zvětšila-li se také následkem okolností, které se přičítají poškozenému, povinnost škůdce nahradit škodu se poměrně sníží. Podílejí-li se však okolnosti, které jdou k tíži jedné či druhé strany, na škodě jen zanedbatelným způsobem, škoda se nedělí.“ Ústavní soud to v bodu 103 nálezu zdůraznil takto: „Naopak je třeba zabývat se vždy otázkou možného spoluzavinění chodce.“ Dlužno dodat, že dle současného chápání právní úpravy nejde jen o případy škody způsobené zaviněným porušením povinností, ale o případy bez ohledu na zavinění chodce. Pak se posuzuje, do jaké míry přispělo chování poškozeného chodce ke vzniku škody.

[68] Asi nejvýstižněji to formuloval Nejvyšší soud ve svém stanovisku „k otázce odškodňování úrazů chodců na namrzlých či neuklizených chodnících“ ze dne 20. 10. 2011, v němž uvedl, že pokud chodec ví, že chodník není uklizený, je na něm námraza, a přesto se na něm pohybuje tak, že tyto faktory nebere v úvahu, potom v případě úrazu nemůže očekávat, že bude odškodněn. Odškodnění by chodec mohl očekávat v případě, že dojde k nečekané změně, kterou nemohl předpokládat (například dojde k náhlé změně počasí a chodník se nečekaně změní v ledovku). Pokud totiž vstupuje na chodník, který nese znaky zimního počasí, pak se musí chovat podle této situace, která je mu předem známa a té přizpůsobit pohyb a své chování.“

[69] Novela silničního zák. č. 268/2015 Sb. účinná od 31. 12. 2015.

[70] Srov. § 9 odst. 3 věty druhé silničního zákona.

[71] Např. v hlavním městě Praze jím je na základě smluvního vztahu spol. Technická správa komunikací hl. m. Prahy, a. s.

[72] Srov. důvodovou zprávu k zák. č. 268/2015 Sb. (k bodům 10, 49 až 53).

Go to TOP