Podle generálního advokáta Michala Bobka postupoval Tribunál správně, když potvrdil rozhodnutí Komise nepředložit v souvislosti s evropskou občanskou iniciativou „One of Us“ žádný legislativní návrh

Podle Smlouvy o Evropské unii1 se mohou občané Unie, jejichž počet dosáhne minimálně jednoho milionu a kteří pocházejí minimálně z jedné čtvrtiny členských států, ujmout iniciativy a vyzvat Komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila unijnímu normotvůrci návrh na přijetí právního aktu za účelem provedení Smluv (dále jen „evropská občanská iniciativa“, „EOI“). Organizátoři evropské občanské iniciativy ji musí před zahájením shromažďování požadovaného počtu podpisů zaregistrovat u Komise, která přezkoumá zejména její předmět a cíle.

Patrick Grégor Puppinck a dalších šest osob (dále jen „navrhovatelé“) tvoří výbor občanů evropské občanské iniciativy s názvem „Uno di noi“ („One of Us“, „Jeden z nás“), která byla Komisí zaregistrována v roce 2012. Cílem této iniciativy je zakázat a zastavit unijní financování aktivit, které předpokládají ničení lidských embryí, včetně přímého či nepřímého financování potratů. Po zaregistrování této iniciativy byl v jejím rámci shromážděn jeden milion požadovaných podpisů a iniciativa byla následně na počátku roku 2014 oficiálně předložena Komisi. Dne 28. května 2014 Komise ve svém sdělení2 uvedla, že v reakci na tuto iniciativu nezamýšlí přijmout žádné opatření.

Autoři iniciativy nebyli se sdělením Komise spokojeni, a domáhali se proto jeho zrušení před Tribunálem. Tribunál ve svém rozsudku3 zaprvé prohlásil, že žaloba je nepřípustná v rozsahu, v němž byla podána entitou s názvem „European Citizens’ Initiative One of Us“, aniž je tím dotčena přípustnost této žaloby v rozsahu, v němž byla rovněž podána sedmi fyzickými osobami, z nichž je složen výbor občanů EOI. Zadruhé shledal, že sdělení představuje napadnutelný akt, proti němuž lze podat žalobu na neplatnost. Tribunál konečně zamítl oněch pět žalobních důvodů, které navrhovatelé uplatnili na podporu zrušení uvedeného sdělení, a žalobu zamítl.

Navrhovatelé se projednávaným kasačním opravným prostředkem domáhají, aby Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu i shora uvedené sdělení. Na podporu kasačního opravného prostředku namítají, že Tribunál nesprávně vyložil čl. 11 odst. 4 SEU a nařízení o evropské občanské iniciativě4, provedl nesprávnou analýzu sdělení, neuplatnil náležitou úroveň přezkumu, nesprávně posoudil odůvodnění obsažené ve sdělení a konečně nesprávně charakterizoval cíl předmětné EOI.

Ve stanovisku ve věci C418/18 ze dne 29. července 2019 generální advokát Michal Bobek uvedl, že se jedná o první případ u Soudního dvora týkající se následného postupu Komise v případě „úspěšné EOI“ a že „One of Us“ je jednou z pouhých čtyř EOI, které dosud získaly požadovaný počet podpisů. Dále uvedl, že tak z projednávané věci vyplývají dvě významné otázky zásadního charakteru: zaprvé, je Komise povinna předložit konkrétní legislativní návrhy v návaznosti na úspěšnou EOI?

Zadruhé, jaká úroveň soudního přezkumu by měla být použita při přezkumu postoje, který Komise zaujala v návaznosti na úspěšnou EOI?

Generální advokát se pak postupně zabýval každým z pěti důvodů kasačního opravného prostředku. Podle něj musí být první důvod kasačního opravného prostředku, který je založen na nesprávném výkladu Smlouvy a nařízení o EOI, zamítnut jako neopodstatněný. Generální advokát shledal, že tvrzení navrhovatelů nejsou v tomto ohledu podpořena ani zněním ani genezí relevantních ustanovení ani systematickým a kontextuálním posouzením mechanismu EOI v rámci interinstitucionálního rozhodovacího procesu ani (řádně určenými) cíli a účely EOI.

Generální advokát v této souvislosti poznamenal, že znění příslušných ustanovení unijního práva i jejich geneze jasně ukazují, že EOI nebyla ani koncipována, ani vytvořena tak, aby ukládala Komisi povinnost přijmout požadovaný návrh. Totéž vyplývá ze systematického a institucionálního kontextu, v němž se EOI nachází. Dále podotkl, že výklad, který prosazují navrhovatelé, by narušil legislativní institucionální rovnováhu.

Znamenalo by to, že EOI podporovaná skupinou více než jednoho milionu občanů by získala pravomoc legislativní iniciativy překračující pravomoc demokraticky přímo zvoleného Evropského parlamentu a také pravomoc demokraticky – byť nepřímo – legitimizované Rady. Z praktického hlediska by (hlasitý) zlomek evropských občanů získal větší váhu než dva unijní orgány, z nichž jeden je přímo a druhý nepřímo legitimizován (potenciálně) všemi evropskými občany.

Pokud jde o přidanou hodnotu EOI v její současné institucionální koncepci, tak jak je zakotvena v SEU a v nařízení o EOI, je podle generálního advokáta zřejmé, že EOI je něčím mnohem víc než jen pouhým symbolickým kývnutím směrem k participativní demokracii. Představuje institucionální nástroj, který umožňuje nastolování politických otázek, o něž jeví zájem určitá skupina občanů.

Zviditelňuje problematické záležitosti občanů, které již nemusí být na pořadu jednání orgánů, nebo dokonce ani v programech politických skupin zastoupených v Evropském parlamentu. Umožňuje přímý přístup k orgánu, který má v rámci unijního institucionálního systému sui generis pravomoc legislativní iniciativy. Kromě toho ukládá tomuto orgánu – Komisi, aby provedla náležité vyhodnocení a zapojila se do posuzování návrhů úspěšné EOI, a aby tak učinila veřejně a pod veřejnou kontrolou.

Generální advokát Bobek navrhl, aby byl druhý důvod kasačního opravného prostředku zamítnut vzhledem k tomu, že sdělení Komise – na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelé – splňuje požadavky nařízení o EOI, neboť své závěry předkládá způsobem, který umožňuje pochopit právní a politickou povahu v něm obsažených úvah.

Třetí důvod kasačního opravného prostředku nastoluje zásadní otázku míry přezkumu, jakému by sdělení, které obsahuje rozhodnutí Komise o opatřeních přijatých v návaznosti na úspěšnou EOI, mělo být ze strany unijních soudů podrobeno. Generální advokát v projednávané věci poznamenal, že v oblastech, v nichž má Komise velmi širokou diskreční pravomoc, jak je uvedeno v souvislosti s prvním důvodem kasačního opravného prostředku, je příslušná úroveň soudního přezkumu obecně omezená.

Omezená úroveň přezkumu je nutná z důvodu politického prostoru v rámci pravomoci legislativní iniciativy Komise, která ze své podstaty zahrnuje rozhodování o rozdílných zájmech a výběr politických možností. Tento prostor rovněž vyplývá z politické povahy základního posouzení obsaženého ve sdělení Komise o tom, jak a zda postupovat v reakci na úspěšnou EOI v rámci své pravomoci legislativní iniciativy. Unijní soudy nemohou nahradit politické posouzení Komise, které musí být podkladem pro její rozhodnutí zahájit rozhodovací proces při uplatnění její pravomoci legislativní iniciativy.

Generální advokát Bobek rovněž navrhl zamítnutí čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku, který se týká zjevně nesprávného posouzení, a jeho pátého důvodu týkajícího se údajně nesprávné charakterizace EOI.

Zdroj: Soudní dvůr Evropské unie, foto Pixabay.

1 Článek 11 odst. 4 SEU.

2 COM (2014) 355 final.

3 Věc T-561/14, One of Us a další v. Komise, viz rovněž TZ 52/18.

4 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011 ze dne 16. února 2011 o občanské iniciativě (Úř. věst. L 65, 11.3.2011, s. 1–22).